GROENLAND : HOLD UP OU CONTINUITÉ ? par Jean-Yves de Cara

Le Groenland est une île, un désert couvert par la calotte glaciaire aux trois quarts de sa surface. Située à l’est de l’archipel arctique, elle appartient géographiquement à l’Amérique du Nord. Cet immense territoire est occupé par une faible population (environ 56 000 habitants) concentrée au sud et à l’ouest de l’île, constituée par des Inuits et des colons scandinaves descendant des Vikings, outre quelques milliers de Danois. La colonisation danoise commence dans les années 1880 et le royaume danois ne proclame sa souveraineté sur toute l’île que par une déclaration du 21 mai 1921. Néanmoins, la Norvège fait objection à la déclaration danoise et occupe la côte Est de l’île. Il en résulte un différend que la Cour permanente de justice internationale tranche en 1933 en reconnaissant la souveraineté danoise sur l’ensemble de l’île¹.

La volonté exprimée par le Président Trump d’acquérir le Groenland, d’une façon ou d’une autre n’est pas une innovation dans la diplomatie des Etats-Unis. Au XIXe siècle, déjà, des revendications américaines sur l’île étaient formulées à la suite d’explorations entreprises par des Américains², alors même que le Danemark avait conservé le Groenland en vertu du traité de Kiel actant la séparation des deux royaumes de Norvège et de Danemark de 1814. En 1867, le secrétaire d’État américain, William Seward, après avoir négocié l’achat de l’Alaska à la Russie, envisage l’achat du Groenland et de l’Islande, annexion qui pourrait ensuite inciter le Canada à rejoindre les États-Unis. On peut y voir une expression expansionniste de la doctrine Monroe ou de son corollaire formulé par Théodore Roosevelt. Le projet est repris dans les années trente puis, pendant la deuxième guerre mondiale, des garde-côtes sont débarqués au Groenland et les forces américaines occupent l’île en 1941 avec l’accord de l’ambassadeur du Danemark à Washington mais sans celui du gouvernement danois. Ces troupes demeurent sur le territoire et le secrétaire d’État James Byrnes en 1946 offre de l’acheter au Danemark pour cent millions de dollars ou un bail de 99 ans ou la prise en charge de la défense de l’île par les États-Unis. La proposition reste en suspens, mais le 27 avril 1951 les deux États signent un accord de défense du Groenland en lien avec le traité de l’OTAN³.

Sur ce fondement, les États-Unis ont construit la base de Thulé, nommée Pituffik depuis 2023, isolée sur la côte nord-ouest de l’île, dans un climat extrême, à 1200 kilomètres du cercle polaire et à 1500 kilomètres de la capitale Nuuk. Il s’agit d’une base navale et aérospatiale depuis laquelle toute attaque provenant de l’Arctique peut être décelée. L’aérodrome est ouvert toute l’année, la base navale n’est accessible que trois mois. En particulier, la trajectoire la plus courte d’un missile ou avion en provenance de Russie pour atteindre l’Amérique du Nord passe par le Groenland et ne pourrait échapper au radar. Selon l’USSF (force spatiale américaine) « la position privilégiée de Pituffik Space Base, « au sommet du monde » lui permet d’assurer « la supériorité spatiale » ⁴. Les États-Unis peuvent ainsi stationner au Groenland des moyens techniques, matériels, humains sans limite, y compris, si nécessaire, des moyens nucléaires. Toutefois, les autorités danoises et du Groenland doivent être informées et consultées avant toute initiative qui outrepasserait l’accord ou le cadre de la base.

1 Ces précédents ont pu inspirer le Président Trump. Ils relativisent l’extravagance de son offre d’acquisition. Néanmoins, le Danemark pourrait se prévaloir d’une déclaration du 4 août 1916, signée par le Secrétaire d’État américain Robert Lansing, annexée au contrat de vente des Antilles danoises (Îles Vierges) aux États-Unis. Par cet acte, le gouvernement des États-Unis déclare qu’il ne s’opposera pas à ce que le gouvernement danois étende ses intérêts politiques et économiques à l’ensemble du Groenland.

Dès son premier mandat en 2017, le Président américain avait fait connaître sa volonté. Aussi bien le conseiller à la sécurité nationale, John Bolton, que divers intermédiaires, sénateurs ou diplomates avaient pris contact avec les Danois pour faire connaître leur intérêt pour des raisons stratégiques tenant au contrôle de l’Arctique, économiques liées aux terres rares, ou simplement territoriales en raison de l’étendue Groenland qui ferait des États-Unis la deuxième puissance territoriale après la Russie.

Pour les Danois, « le Groenland n’est pas à vendre ». Outre le gouvernement, représenté par le Premier ministre et par le ministre des Affaires étrangères, les membres du Parlement et l’opposition écartent toute idée de cession du territoire. Celui-ci appartient aux habitants du territoire. Toutefois, le gouvernement danois déclare qu’il est ouvert à une augmentation de la présence militaire américaine au Groenland, les États-Unis y disposant déjà d’une base militaire. Quant aux citoyens du Groenland, ils considèrent que le Danemark ne vaut pas mieux que les États-Unis et que le Groenland qui dispose déjà d’un gouvernement autonome pourrait saisir l’occasion pour devenir indépendant, ou simplement saisir l’offre américaine pour s’affranchir financièrement du Danemark. À tout le moins, l’affaire pourrait stimuler le tourisme et les investissements américains. L’initiative des États-Unis est d’ailleurs encouragée à la fin de la Présidence Biden qui s’efforce de faire avancer les partenariats miniers et de stimuler les investisseurs, tandis que le secrétaire d’État chargé de la croissance économique de l’énergie et de l’environnement, Joe Fernandez, après un séjour de travail sur le territoire, déclare le Groenland peut devenir la prochaine frontière minière⁵.

À peine réélu en 2024, Donald Trump confie son intérêt pour le territoire et dès janvier 2025 la discussion reprend au sein de la nouvelle administration. Le Président se montre plus insistant. Il fait valoir que l’île, par sa situation stratégique et sa richesse en minerais est « vitale » pour la sécurité des États-Unis. En outre, « l’OTAN serait bien plus efficace et redoutable avec le Groenland aux mains des États-Unis ». Désignant la menace russe ou chinoise, il déclare que l’acquisition se fera d’une façon ou d’une autre, la Maison Blanche considérant en janvier 2026 que « l’usage de la force est toujours une option » car il s’agit d’une « priorité de sécurité nationale »⁶.

2 Les réactions internationales ont été immédiates – Le ministère chinois des affaires étrangères dénie toute ambition impériale dans la région et dénonce l’utilisation d’autres pays par les États-Unis « comme prétexte pour poursuivre leurs propres intérêts », il ajoute que « les activités de la Chine dans l’Arctique visent à promouvoir la paix, la stabilité et le développement durable dans la région. Elles sont conformes au droit international. Nous nous opposons à ce que les États-Unis utilisent la Chine ou la Russie comme prétexte pour rechercher des gains égoïstes »⁷. Pour la Russie, « le mythe d’une prétendue menace est ardemment promu pendant de longues années par le Danemark et d’autres membres de l’Union européenne et de l’Otan »⁸.

Les intérêts russes dans cette zone sont moindres. Les navires et les sous-marins russes sont dans l’océan Arctique depuis longtemps et n’approchent guère le Groenland. La Russie est occupée à développer sa zone arctique et selon M. Sergueï Lavrov, ministre des Affaires étrangères, elle ne souhaite pas s’immiscer dans cette grave situation géopolitique ; selon lui, les ambitions territoriales de la Russie sur le Groenland sont inexistantes et les autorités de Washington le savent parfaitement. Considérant que la présence du Danemark sur son territoire autonome est un « vestige » du passé colonial, il estime que le Groenland ne fait pas naturellement partie du Danemark mais il ajoute « la Crimée est tout aussi importante pour la sécurité de la Russie que le Groenland l’est pour les États-Unis ». Déjà, en mars 2025, Vladimir Poutine avait déclaré « il s’agit de projets sérieux de la part des États-Unis concernant le Groenland, projets qui ont des racines historiques anciennes »⁹. Cela ne signifie pas pour autant un désintérêt de la Russie pour le Grand Nord, ses dirigeants y voient « le tremplin d’éventuels conflits ». Bien au contraire, l’intérêt de la Russie pour l’Arctique ne cesse de croître ; de nombreuses mesures ont été prises destinées à développer le Grand Nord où les bases militaires soviétiques abandonnées ont été modernisées ainsi que les ports et les capacités de transport.

À l’arrière-plan de ces échanges, des préoccupations anciennes ressurgissent. Tout d’abord, elles sont liées aux routes maritimes par les passages maritimes du Nord-ouest et du Nord-Est¹⁰ qui relient le Pacifique à l’Atlantique. Dès le XVe siècle les navigateurs recherchaient ce passage, Chateaubriand imaginait le découvrir, Roald Amundseen fut le premier à franchir le passage du Nord-Ouest. La position du Groenland est stratégique puisqu’il est riverain du détroit de Davis de la baie de Baffin et de la mer de Lincoln qui ouvre sur l’océan Arctique. Outre l’alternative que représente le passage du Nord-Ouest à la route maritime par le canal de Panama, des considérations de sécurité inspirent la nécessité de contrôler cette voie maritime empruntée par des navires chinois. Ensuite, aux considérations stratégiques s’ajoute l’intérêt pour les richesses minières du Groenland, en particulier en terres rares dont la Chine représente les deux tiers de la production dans le monde et 92% de la production raffinée, selon l’AIE (Agence internationale de l’énergie). Or, depuis des années la Chine s’efforce d’acquérir des terres en Arctique et d’investir au Groenland. Les ressources en hydrocarbures et minerais sont convoitées bien que, selon les observateurs, les réserves semblent modestes à l’échelle mondiale et leur exploitation demeure marginale. Ainsi, il est estimé que le Groenland possède environ 36,1 millions de tonnes de terres rares, indispensables¹¹ aux technologies modernes, toutefois les réserves exploitables atteindraient seulement 1,5 million de tonnes, ce qui est modeste face aux réserves chinoises (44 millions de tonnes) ou à celles du Brésil (21 millions de tonnes) ; néanmoins les investisseurs visent à diversifier leurs sources d’approvisionnement en raison de la domination chinoise en ce domaine.

De ces débats, l’Europe semble absente. Le Président français affirme que le Groenland appartient à l’Europe, il veut que celle-ci soit respectée et il déclare que « si la souveraineté d’un pays européen et allié était touchée, les conséquences en cascade seraient inédites »… Ces forts propos sont suivis de peu d’effets. Le Danemark lance l’opération « Endurance arctique » à laquelle plusieurs États européens participent de façon symbolique et peu durable. Toutefois, cela ne vise pas seulement les États-Unis car pour le gouvernement allemand, l’objectif est « d’évaluer les moyens d’assurer la sécurité face aux menaces russes et chinoises dans l’Arctique ». De même, selon le ministère français de la défense, la présence de la Chine et de la Russie dans la région est « de plus en plus affirmée et la menace est documentée depuis plusieurs années »¹².

3 À l’aube de l’année 2026, les gesticulations du Président des États-Unis pourraient relever d’un procédé pour obtenir satisfaction sur sa revendication territoriale sur le Groenland. Donald Trump est réputé pour son art du « deal »¹³, même s’il n’en a pas la manière, singulièrement en matière diplomatique. Toutefois, le réalisme commande. Renonçant à la conquête ou à une annexion forcée, au forum de Davos, le Président des États-Unis a annoncé un « cadre » d’accord avec l’OTAN aux termes duquel le Danemark pourrait accorder la souveraineté de petites zones du territoire. Mark Rutte, le secrétaire général de l’Otan, a déclaré qu’il restait « encore beaucoup de travail à faire » pour parvenir à un accord sur le Groenland, après son entretien avec Donald Trump. Une « diplomatie réfléchie » est la seule manière de régler la situation créée par les revendications américaines mais secrétaire général de l’OTAN est resté silencieux sur les solutions envisageables pour les parties en cause.

Sous l’angle du droit international contemporain, l’acquisition d’un territoire par la force est exclue. Dans l’affaire du Groenland oriental, la Cour permanente de justice internationale a jugé : « la conquête n’agit comme une cause provoquant la perte de souveraineté que lorsqu’il y a guerre entre deux États et que, à la suite de la défaite de l’un d’eux, la souveraineté sur le territoire passe de l’État vaincu à l’État victorieux ». Toutefois, la conquête qui a pu avoir un tel effet dans le passé¹⁴ n’est plus un mode d’acquisition de territoire admis dans l’ordre international en raison de l’interdiction du recours à la force par la Charte des Nations-Unis¹⁵. La résolution 2625 (XXV) de l’ONU confirme que « nulle acquisition territoriale obtenue par la menace ou l’emploi de la force ne sera reconnue comme légale »¹⁶.

L’hypothèse du recours à la force évoquée par le Président des États-Unis était donc incongrue. Elle heurtait le droit autant que le bon sens politique car une action armée des États-Unis contre le Danemark au Groenland était de nature à anéantir l’OTAN à laquelle les deux États intéressés et les alliés européens sont parties.

En revanche le droit international connaît divers procédés d’acquisition d’une compétence territoriale totale ou partielle. L’échange de territoires ou la cession d’un territoire sont des procédés admis dans l’ordre international ; ce ne sont pas des procédés patrimoniaux mais un mode de transfert de la souveraineté d’un État à l’autre. Aussi, l’hypothèse d’un achat du territoire par les États-Unis, pour être abrupte dans sa formulation n’était pas illicite même si elle eût appelé plus de forme dans l’offre faite par le Président américain.

Le transfert de souveraineté peut être partiel et autoriser l’État bénéficiaire à exercer certaines compétences territoriales dans un autre État. Ces compétences territoriales « mineures » ¹⁷n’en sont pas moins un empiètement sur le territoire d’un État étranger dont la souveraineté est ainsi aménagée. Les aménagements sont négociés et varient : un État souverain peut concéder à un autre État, de façon plus ou moins large, l’exercice de la compétence territoriale sur un espace déterminé.

On ne retiendra pas ici le régime de l’occupation qui suppose la présence plus ou moins durable de forces militaires d’un État étranger sur tout ou partie du territoire d’un autre État à la suite d’actions militaires. La situation est régie par le droit de la guerre singulièrement les conventions de La Haye de 1907. La puissance occupante peut exercer des compétences étendues sur tout ou partie du territoire et dans la mesure où elle peut exercer son autorité. « Un territoire est considéré comme occupé lorsqu’il se trouve placé de fait sous l’autorité de l’armée ennemie. L’occupation ne s’étend qu’aux territoires où cette autorité est établie et en mesure de s’exercer ».

D’autres procédés pacifiques d’acquisition d’une compétence territoriale existent qui n’emportent pas de transfert de souveraineté territoriale.

Le protectorat est une forme classique qui en principe n’affecte que la compétence internationale de l’État protégé, l’État protecteur étant habilité à représenter l’État protégé dans les relations diplomatiques, pour sa défense ou la conclusion d’accords internationaux. L’étendue des compétences de l’État protecteur dépend du traité de protectorat mais aussi de la reconnaissance des puissances tierces. Connu dans le cadre colonial où il fut pratiqué par la France et le Royaume-Uni, il peut être conçu en matière stratégique ou pour favoriser le développement du territoire en cause ou la reconstruction d’un État. Les accords de Dayton de 1995 instituaient sur la Bosnie-Herzégovine une forme originale de « protectorat » destiné à garantir le maintien de la paix et l’établissement d’institutions démocratiques par les mécanismes de garantie de la constitution : dans ce cas de « protectorat déguisé » il y a eu limitation de la compétence interne de l’État protégé et non de sa compétence externe¹⁸. Le Groenland pourrait inversement vers l’objet d’un protectorat stratégique à travers la limitation de sa compétence externe et plus particulièrement en matière de défense.

La deuxième solution pourrait être une cession à bail, elle est généralement temporaire mais peut être de longue durée. Cette pratique a été illustrée en Chine au XIXe siècles lorsque les puissances européennes ont obtenu le contrôle de divers territoires chinois pour une longue durée (99 ans). Le régime relatif à Hong Kong a perduré jusqu’à ce qu’un accord de restitution intervienne entre la Chine et le Royaume-Uni en 1984 pour mettre fin à la présence britannique en 1997, après plus de 99 ans¹⁹. Ce régime de la cession à bail a connu un nouvel intérêt après la seconde guerre mondiale pour l’installation de bases militaires. L’État cessionnaire peut, outre les installations militaires, exercer des compétences d’administration, de police, de juridiction sur le territoire étranger afin d’y entretenir et de défendre ses bases militaires stratégiques. Cela a largement profité aux États-Unis après la guerre en Europe, dans l’Atlantique, le Pacifique ou l’océan Indien. Cet État disposait alors (1948) de 500 bases militaires dans le monde, ce qui s’inscrivait dans la suite des opérations de guerre et le contexte de la guerre froide. Ils conservent le plus grand réseau de bases militaires dans le monde avec 128 bases dans quarante-neuf pays, sans compter les points militaires temporaires ou secrets²⁰. La pratique internationale en la matière s’étend au-delà des États-Unis. La Russie soviétique, aux termes du traité de paix avec la Finlande de 1947 disposait de la base de Porkhala en Finlande à laquelle elle a renoncé en 1955. Au temps de l’Union soviétique le nombre de bases russes était plus important mais de nos jours le cercle est réduit aux bases établies dans les pays de l’ancien monde soviétique (Abkhazie, Biélorussie, Kazakhstan, Kirghizistan, Transnitrie, Tadjikistan…) et en Syrie ou en Afrique²¹. La France stationne de nos jours des forces armées dans divers pays d’Afrique et aux Émirats arabes unis. D’autres solutions existent tel le protectorat ou le condominium qui permettent à une puissance étrangère d’exercer ou de partager des compétences relèvent de la puissance territoriale en cause.

De telles solutions viendraient prolonger et développer l’accord de 1951. Elles supposeraient aussi l’accord du Danemark. Encore faudrait-il aussi que la population du Groenland ou ses représentants y consentent. En effet, colonie de peuplement depuis 1721, province danoise en 1953, le territoire a obtenu son autonomie en 1979 de sorte que ses habitants disposent d’un gouvernement, d’un pouvoir législatif et de la gestion interne de la province, le gouvernement danois conservant son autorité souveraine pour la politique étrangère, la défense et la monnaie et le chef de l’État demeurant le Roi du Danemark Frédéric X. Marquant son particularisme, son appartenance au monde arctique et américain, le territoire a quitté l’UE en 1985, y demeurant associé en qualité de pays et territoire d’outre-mer ; il a élargi son autonomie à partir de 2009 à la suite d’un référendum²². Aux dernières élections du 11 mars 2025, les deux plus grands partis qui ont remporté plus de 50% des suffrages sont favorables à l’indépendance au terme d’une transition plus ou moins rapide. L’esprit national ou identitaire tend à s’affirmer face au Danemark et la solution envisagée par le Président américain pourrait offrir une échappatoire au territoire…

Le projet américain pourrait s’inscrire dans un vaste mouvement de révision du système de défense stratégique régional et arctique, conçu par les États-Unis. Après les ambitions exprimées sur le Canada, la revendication du Groenland, et même la déclaration intempestive du futur ambassadeur américain en Islande « bientôt 52^e État américain » dont il serait le gouverneur²³, en serait un nouveau signe. Cette évolution marque un nouveau pas vers la fin de l’OTAN qui appartient à un autre temps, autant que le déclassement de l’Europe dans l’ordre international. Quant à la France, au lieu de s’attacher aux illusions d’une souveraineté européenne qui n’a aucun sens, elle serait bien avisée de s’interroger sur son propre destin et de défendre ses intérêts maritimes et territoriaux outre-mer dans un monde en complet bouleversement.