L’AFFAIRE MADURO : LA VISION AMÉRICAINE DU DROIT INTERNATIONAL par Jean-Yves de Cara

Face à l’opération « Absolute Resolve » des États-Unis au Venezuela et à la capture du Président Nicolas Maduro et de son épouse Cilia Flores par Delta Force¹, dans la nuit du 2 au 3 janvier 2026, des positions politiques et diplomatiques diverses sont observées.

On ne manque pas d’évoquer la tradition interventionniste des États-Unis en Amérique latine sur le fondement de la doctrine Monroe², formulée en 1823 mais qui visait davantage les puissances européennes puisqu’elle tendait à s’opposer à une triple menace : russe du fait de l’annexion de l’Alaska en 1821, anglaise en raison de l’imprécision de la frontière avec le Canada, et surtout celle de l’intervention de la Sainte Alliance pour restaurer la souveraineté de l’Espagne sur ses possessions d’Amérique latine révoltées. En effet, une intervention espagnole réussie eut peut-être inspiré une semblable action de la Grande-Bretagne sur ses anciennes colonies. En un mot c’est le refus de toute ingérence des États européens dans les affaires du Nouveau Monde qui constitue le cœur de la doctrine.

En réalité, la doctrine évolua très vite. Elle se mua en interventionnisme et tentatives d’annexion par les États-Unis de territoires en Amérique latine : ce furent l’annexion du Texas, la tentative d’annexion du Yucatan et la guerre avec le Mexique qui aboutit à l’annexion de la Californie. Sous couvert de la doctrine de la « destinée manifeste » à l’époque des présidents Mac Kinley et Théodore Roosevelt, les États-Unis se sont érigé « en contrôleur des destins de toute l’Amérique comme un fait inévitable et logique ». Cela donna lieu à des décisions de contrôle stratégique, aux interventions de police de la « politique du big stick », à des interventions politiques, économiques et financières à travers la « diplomatie du dollar » par le biais des investissements. Dès lors, pour sauvegarder la stabilité du continent et les intérêts des États-Unis, face aux menées révolutionnaires réelles ou supposées, de nombreuses opérations militaires directes ou clandestines ont illustré l’action de la « République impériale » dans sa zone d’influence au Honduras, au Guatemala, au Nicaragua, au Salvador, au Chili, au Panama, en République Dominicaine à Cuba ou même dans la modeste île de Grenade…

Dans cette perspective, l’intervention américaine au Venezuela, dans la nuit du 2 au 3 janvier 2026, viserait à changer le régime et contrôler la production pétrolière. Elle tendrait à s’opposer à l’influence grandissante de la Russie, et aux visées de la Chine sur les ressources minérales du pays, le pétrole mais aussi l’or.

Cependant, l’opération, spectaculaire, innove. Elle a donné lieu à l’intervention de plus de cent cinquante avions et l’action des forces américaines a entraîné de « nombreux morts dans l’autre camp » selon le Président Trump, bien que le décompte officiel soit réduit à vingt-trois vénézuéliens et trente-deux Cubains, membres des Forces armées révolutionnaires ou du ministère cubain de l’Intérieur en mission au Venezuela. L’ampleur militaire de l’opération apparaît limitée car elle ne s’accompagne pas d’une occupation mais elle vise le sommet de l’État. Le Président de la République et son épouse se sont rendus « sans résister ». Parvenus aux États-Unis, le Président Maduro et son épouse ont comparu devant un juge du district de Mahattan poursuivis notamment pour « narcoterrorisme » et complot en vue d’importation de cocaïne aux États-Unis. Ces derniers affirment que l’inculpé et ses alliés ont fourni protection et soutien logistique à des réseaux de trafic de drogue destinée au marché américain.

2 -. Au Conseil de sécurité réuni d’urgence à la demande de la Colombie, avec l’appui de la Chine et de la Russie, la discussion est sans surprise, les arguments échangés sont convenus. Les États membres, à l’exception des États-Unis ont dénoncé une grave atteinte au droit international et aux buts et principes de la Charte. Le délégué du Venezuela a protesté contre l’attaque armée et l’enlèvement du Président Maduro qui constitue une violation de l’immunité personnelle des chefs d’État en exercice. Bien qu’il ait vu dans l’intervention américaine une atteinte à la souveraineté de son pays, il a assuré que les institutions de son pays fonctionnent, la vice-présidente exécutive ayant été investie en tant que Présidente par intérim. Le Secrétaire général a exprimé son inquiétude face à l’intensification possible de l’instabilité au Venezuela tout en rappelant que des millions de Vénézuéliens ont fui le pays (8 millions de nationaux sur une population de 28 millions), ajoutant que « le droit doit prévaloir » et en invoquant « les outils qu’offre le droit international pour traiter des questions telles que le trafic illicite de stupéfiants, les différends relatifs aux ressources et les préoccupations en matière de droits humains ». Ce faisant il répondait au représentant des États-Unis qui a justifié l’action américaine comme nécessaire pour arrêter un trafiquant afin qu’il soit jugé. Le délégué américain a évoqué un « Président illégitime dont l’élection a été rejetée par plus de 50 pays » et qui, de plus, est à la tête d’une organisation criminelle vicieuse, favorisant les trafiquants responsables de l’arrivée massive de drogues aux États-Unis. Il l’a aussi accusé d’être complice d’organisations terroristes internationales. De façon plus politique, il a fait allusion aux adversaires et rivaux des États-Unis dans l’hémisphère occidental et il a mis en garde : « nous ne pouvons pas avoir les plus grandes réserves d’énergie du monde sous le contrôle d’adversaires des États-Unis et de dirigeants illégitimes ».

3 – Sous l’angle juridique une telle intervention de forces étrangères sur le sol d’un État souverain pour se saisir et transférer à l’étranger un chef d’État est-elle justifiée et licite ?

Le droit international répond clairement. Sans doute, l’enlèvement ou la « capture » d’un chef d’État étranger en exercice et sur le territoire de son pays apparaît illégale et contraire aux principes de la Charte de Nations Unies. D’une part l’arrestation d’un chef d’État étranger semble contraire à la souveraineté et l’égalité des États, exprimée par l’immunité des chefs d’État et le respect de la souveraineté territoriale. D’autre part, l’article 2 § 4 de la Charte interdit la menace ou l’emploi de la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État.

Aussi une action armée tendant à enlever un chef d’État sur son territoire contrevient à ces règles et plus généralement au principe de non-intervention consacré par le droit coutumier international et rappelé notamment par la résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale. La Cour internationale de justice l’a rappelé à plusieurs reprises : « le prétendu droit d’intervention ne peut être envisagé que comme la manifestation d’un politique de force, politique, qui, dans le passé, a donné lieu aux abus les plus graves et qui ne saurait, quelles que soient les déficiences présentes de l’organisation internationale, trouver aucune place dans le droit international »³. Pour le juge, même dans la forme particulière qu’elle présenterait lorsque que l’État intervenant veut rechercher des preuves, ou qu’elle est justifiée comme un procédé d’auto-protection ou self-help, elle ne saurait être justifiée.

La Cour a confirmé ce raisonnement de façon plus précise dans l’affaire des activités militaires et para-militaires des États-Unis au Nicaragua⁴. Elle s’est interrogée alors sur les interventions étrangères dans un État au bénéfice de forces d’opposition au gouvernement. Y-aurait-il là une exception au principe de non-intervention ? « Tout État serait ainsi en mesure d’intervenir à tout coup dans les affaires intérieures d’un autre État, à la requête, tantôt de son gouvernement, tantôt de son opposition. Une telle situation ne correspond pas, de l’avis de la Cour, à l’état actuel du droit international ».

Pour le juge international, les considérations de politique internationale ne suffisent pas à affirmer l’existence de règles de droit international nouvelles ou d’exception à cet égard. Toutefois, la pratique des États est beaucoup plus souple et dans certains cas – telle la guerre civile – l’intervention au profit de l’opposition ou des insurgés a pu être justifiée par leur légitimité et leur effectivité. Il existe des précédents même en dehors de la guerre civile. Ainsi, en septembre 1979, lors de l’opération Caban, la France est intervenue militairement pour renverser l’empereur Bokassa 1^er de Centrafrique et dans une seconde phase appelée opération Barracuda, menée par les troupes régulières françaises l’ancien président Dacko, renversé par Bokassa en 1966, proclame le rétablissement de la république.

Mais le droit international est un droit primitif car la société internationale est dépourvue de pouvoir central et de mécanisme exécutoire : ce sont les États eux-mêmes qui assurent la fonction normative et la sanction du droit. Il existe un droit international général né de la pratique, la coutume, et un droit international particulier, conventionnel dont l’autorité est limitée au groupe d’États qui y sont parties. Droit complexe, droit savant, dégagé des interstices de la politique internationale, de l’histoire diplomatique, de la vie internationale, il se prête à une compréhension diverse des règles qui régissent les rapports internationaux de sorte que la pratique individuelle, nationale des États dans l’ordre international⁵est aussi importante que les règles générales acceptées universellement ou dans l’ordre régional.

4 – Dans l’affaire du Venezuela, le droit international paraît bousculé mais une certaine logique juridique s’en dégage en raison de la faiblesse des méthodes d’exécution et de sanction dans l’ordre international. Elle dénote la vision américaine du droit international que l’on peut déplorer mais qu’il importe de constater.

L’opération américaine est limitée, chirurgicale. Il ne s’agit pas d’une intervention au sens général habituel telle que considérée ci-dessus mais d’une action ciblée, individualisée qui tend à sanctionner la lutte contre le trafic des narcotiques, singulièrement la cocaïne, en provenance d’Amérique latine.

La pratique de l’enlèvement international n’est pas rare. Un exemple célèbre est donné par l’affaire Eichmann enlevé en Argentine par les services israéliens pour être jugé à Jérusalem en 1960. En France même, sans remonter à l’enlèvement du Duc d’Enghien, cette pratique n’est pas inconnue, illustrée par les affaires Argoud, Barbie dont la poursuite a été jugée possible par la Cour de cassation.

Aux États-Unis, selon une jurisprudence de la Cour suprême qui remonte aux années 1800, un étranger peut être poursuivi aux États-Unis quelle que soit la façon dont il a été amené sur le territoire américain. Selon la doctrine qui résulte des affaires Ker v. Illinois et Frisbie v. Collins ⁶ une personne conduite de force aux États-Unis sans respect des traités d’extradition, même en cas d’enlèvement, peut être poursuivie et jugée par les tribunaux américains. La Cour suprême a même considéré, dans l’affaire Alvarez-Machain (1992) que les juridictions pénales américaines sont compétentes pour juge un ressortissant étranger enlevé sur le territoire de l’État dont il est un national, même si un traité d’extradition existe entre les deux États. Dans cette affaire, un ressortissant mexicain est kidnappé puis transféré par avion privé au Texas où il est arrêté et mis en accusation devant les tribunaux américains ; d’autres personnes étaient inculpées dont certaines avaient été également enlevées à l’étranger. Toutes étaient poursuivies pour des affaires liées au trafic de drogue et parfois l’assassinat d’agents américains de l’administration de lutte contre la drogue. D’autres enlèvements, perquisitions, saisies ont été effectués par les autorités américaines en territoire étranger, notamment au Honduras⁷ ; certes les circonstances varient, les solutions peuvent être différentes, notamment en raison de l’existence d’un traité d’extradition, mais la décision formulée dans l’affaire Ker est la jurisprudence de principe. Ainsi, le principe « male captus, bene detentus » prévaut.

À cela s’ajoute l’invocation par les juges américains de plusieurs principes de droit international qui permettent l’exercice de la compétence de la juridiction pénale d’un État même à l’égard d’une personne enlevée à l’étranger et s’ajoutent à la compétence territoriale⁸ : compétence nationale, protectrice, passive et universelle⁹. Ainsi, au titre de la protective jurisdiction (ou protective principle) la compétence est fondée sur l’atteinte à un intérêt national : le juge américain peut statuer sur le sort de criminels étrangers enlevés à l’étranger dont le comportement à l’étranger a eu un effet suffisamment préjudiciable aux États-Unis pour justifier que ceux-ci l’interdisent et défèrent les coupables au juge américain¹⁰. Au titre du principe de personnalité passive, la compétence du juge est fondée sur la nationalité ou le caractère national de la victime¹¹. À cela s’ajoute l’invocation de la compétence universelle qui conduit l’État à exercer une compétence extraterritoriale afin de protéger l’ordre public d’un État, les intérêts partagés d’États confrontés à des infractions transnationales ou même un ordre public international qu’il reste à définir…Encore faut-il que cette compétence universelle soit prévue par une convention internationale ou qu’elle résulte de la coutume comme c’est le cas pour la piraterie. Cela se conçoit pour les atteintes à l’ordre public des États tel le trafic de stupéfiants.

5 – Dans l’affaire Maduro, la situation est plus délicate. D’une part, il existe un traité d’extradition entre le Venezuela et les États-Unis¹², d’autre part, est en cause la « capture » non d’une personne privée mais d’une personnalité publique considérée comme chef d’un État étranger, ce qui implique un confit de souverainetés.

Néanmoins, il existe un précédent significatif à son enlèvement par les États-Unis : à la suite de leur intervention au Panama en décembre 1989, les États-Unis faisaient enlever le général Noriega. Homme fort du régime panaméen, après avoir servi les États-Unis, le général s’était rapproché de Pablo Escobar et du cartel de Medellin, faisant du Panama une base de réexportation de la drague principalement vers les États-Unis, mais aussi de Fidel Castro. En mai 1989, il avait annulé le résultat de l’élection gagnée par Guillermo Endara pour s’autoproclamer président de la République. Inculpé pour trafic de drogue aux États-Unis, réfugié à l’ambassade du Vatican. Il est contraint à se rendre dans des conditions rocambolesques puis emmené aux États-Unis, il est condamné par un tribunal de Miami. Plus tard il sera extradé en France où il est condamné pour blanchiment d’argent en 2010 à sept ans de prison mais extradé vers son pays où il est jugé et condamné.

Ainsi se dégage de la jurisprudence et de la pratique américaines en la matière une coutume qui illustre la conception américaine du droit international : elle est de nature à fonder la décision d’interpeller Nicolas Maduro aux fins de le juger aux États-Unis pour « narcoterrorisme », participation à des organisations d’approvisionnement de la drogue aux États-uniens et trafic d’armes. De plus, l’inculpation vise les liens avec des factions rebelles de Colombie (Farc, forces armées révolutionnaires et l’ELN armée nationale de libération) et le Tren de Aragua ainsi que deux groupes criminels mexicains (Sinaloa et Zetas). Tel est le sens des déclarations du procureur général des États-Unis (general attorney) Mme Pam Bondi. Certes, la défense pourra soulever une irrecevabilité en raison de la qualité de chef d’État étranger de l’intéressé cependant, le gouvernement des États-Uniens ne reconnaît par le leader vénézuélien comme président légitime. Lors de laconférence de presse du 3 janvier, le secrétaire d’État américain Marco Rubio et le général Dan Caine, chef d’état-major des armées américaines, ont déclaré que le raid avait été mené « au nom du département de la Justice des États-Unis et à sa demande ». Cette présentation vise à limiter l’opération à une fonction judiciaire exécutoire, peut-être aussi à apaiser les appréhensions du Congrès dont l’approbation n’a pas été sollicitée avant l’intervention au Venezuela.

Elu pour la première fois en 2013 avec une faible avance et des soupçons de fraude, Nicolas Maduro est réélu en 2018. La légitimité du scrutin est encore contestée dans l’ordre interne mais aussi à l’échelon du continent. Le groupe de Lima, composé de quatorze pays avait demandé à l’ONU, en 2017, « d’aider à résoudre la crise au Venezuela et de sanctionner les violations des droits de l’homme »¹³ ; après l’élection présidentielle du 20 mai 2018 ils signent une déclaration commune qui ne reconnaît pas « la légitimité du processus car les normes internationales pour assurer un processus démocratique, libre, juste et transparent n’ont pas été respectées »¹⁴. De nouveau, en 2024, le déroulement de la campagne et du scrutin ainsi que la validité des résultats sont contestés, notamment par l’opposition qui revendique la victoire d’Edmondo Gonzalez Urrutia, mais le Président réélu reçoit des appuis extérieurs, en particulier de la Chine et de la Russie, tandis que les États-Uniens et l’Union européenne et des États d’Amérique latine remettent en question les résultats proclamés par le Conseil national électoral. Il importe aussi de relever que depuis 2017, les organes de l’ONU compétents relèvent les violations des droits de l’homme, des crimes contre l’humanité perpétrés au Venezuela et les violences contre la population notamment lors de manifestations pacifiques¹⁵.

Il importe, par ailleurs, de rappeler que si les États-Uniens contestent la légitimité du Président Maduro qu’ils ne reconnaissent pas comme chef de l’État du pays, leur intervention ciblée ne s’est pas accompagnée d’une ingérence dans le fonctionnement des institutions : la vice-présidente a succédé immédiatement de façon intérimaire au président et le fonctionnement des institutions n’a pas été interrompu. L’armée vénézuélienne a aussitôt reconnu la vice-présidente Delcy Rodriguez comme chef de l’État par intérim et la Cour suprême lui a ordonné d’assurer l’intérim du pouvoir. Le Parlement, présidé par son frère Jorge Rodriguez, ne l’a pas encore convoquée pour prêter serment. Selon la Constitution, l’intérim est limité à quatre-vingt-dix jours mais il peut être prorogé de trois mois par l’assemblée parlementaire. En cas de déclaration de vacance de la présidence qui n’a pas encore été décrétée, la loi oblige à convoquer des élections dans le délai de trente jours. Il est possible, mais c’est une conjecture, que cette situation résulte d’un arrangement préalable, d’un « deal » cher au Président Trump qui, sous réserve d’élections libres, du rétablissement des libertés, de la lutte effective contre les activités criminelles, laisserait aux autorités provisoires de l’État et en définitive au peuple vénézuélien le soin de mettre un terme au trafic international des narcotiques.

En somme, l’opération de 2026 différerait des précédentes par son objet puisqu’elle vise à mettre un terme au trafic de narcotiques organisé avec la connivence de certains gouvernements d’Amérique latine à travers des réseaux qui tendraient à se substituer à la puissance publique et à menacer l’équilibre des États et des sociétés par leur infiltration des sociétés locales. Il s’agirait alors d’une « action exécutoire » préalable à une procédure judiciaire… Dans ces conditions, d’autres gouvernements d’Amérique latine pourraient y voir un avertissement.