L’ARCHIPEL DES CHAGOS par Jean-Yves de Cara

Terre rêveuse de Paul et Virginie, escale de Charles Baudelaire, située dans l’océan Indien, au centre de l’archipel des Mascareignes, l’île Maurice a été découverte par les Portugais, peuplée par les Hollandais¹, colonisée par les Français qui l’ont appelée L’Isle de France², enfin occupée par les Britanniques dont la souveraineté a été confirmée par le traité de Paris de 1814. Maurice accède à l’indépendance le 12 mars 1968, tout en restant membre du Commonwealth. Il résulte de la conférence de Lancaster House de 1965 que l’archipel des Chagos est détaché du territoire de Maurice pour former le territoire britannique de l’Océan Indien (BIOT) qui est un des quatorze territoires d’outre-mer britanniques³. Lors des négociations, il fut convenu entre le Premier ministre anglais Harold Wilson et le « Premier » Sir Seewoosagur Ramgoolam que, parmi les diverses possibilités, notamment un bail emphytéotique qu’eût préféré Maurice, la meilleure des solutions pouvait être l’indépendance et le détachement de Diego Garcia par un accord et un décret en conseil. Le sujet était sensible. Le Royaume-Uni souhaitait s’assurer de la disponibilité du BIOT à des fins de défense et afin d’établir une base militaire disponible pour les États-Unis à Diego Garcia. Ce projet aboutit avec l’échange de notes du 30 décembre 1966 entre les deux puissances alliées, complété par un échange de notes du 24 octobre 1972⁴. Il fut convenu aussi que le gouvernement britannique prendrait « toutes mesures administratives » requises pour garantir que leurs besoins en matière de défense soient satisfaits. Parmi ces mesures il était entendu que le Royaume Uni se chargerait de la « réinstallation des habitants » des îles. Enfin il importe de relever que les liens institutionnels avec Maurice n’étaient pas rompus puisque la Reine Elisabeth II demeurait chef de l’État, « reine de Maurice », jusqu’à 1992 lorsque le parlement mauricien abolit la monarchie remplacée par un régime présidentiel.

Le 22 mai 2025, le Premier ministre Keir Starmer, le secrétaire à la Défense John Healey et le général James Hockenhull ont annoncé la signature de l’accord relatif à la rétrocession de l’archipel des Chagos à l’Île Maurice. Le Premier ministre invoque trois raisons pour justifier cet accord : 1) garantir la gestion conjointe américano-britannique de la base militaire ; 2) éviter le risque d’un jugement contraignant qui affecterait la capacité du Royaume-Uni d’utiliser cette base militaire ; 3) assurer la sécurité de la base et de l’archipel face à la Chine et à d’autres États présents dans la région. Tandis que le gouvernement des États-Unis soutient ouvertement cet accord comme un facteur crucial pour la sécurité régionale et mondiale »⁵, au Royaume-Uni, cette décision a été vivement critiquée, en particulier par l’opposition Tory (parti conservateur).

Cela ajoute à la confusion d’un gouvernement aux abois. Dans une ultime tentative les conservateurs tentent d’empêcher la reddition en essayant de bloquer le traité⁶. Le sujet est sensible. Non seulement il s’agit de céder à Maurice un territoire insulaire stratégique alors que cet État a des liens stratégiques avec la Chine mais, en outre, de verser à l’Île Maurice trente milliards de livres⁷ sur 99 ans. Lord Callanan, agissant comme ministre des Affaires étrangères du cabinet fantôme, dénonce le coût de l’opération et l’absence totale de nécessité juridique d’un tel traité, au regard de la sécurité internationale, du coût pour les contribuables et de l’absence de consultation de la population chagossienne au titre du droit des habitants d’être reconnus comme citoyens des territoires britanniques d’outremer selon la loi de 2022⁸. Les conservateurs pointent l’inquiétude du gouvernement relative à d’éventuelles décisions judiciaires internes comme exagérées. Pour la première fois la chambre haute utilise les prérogatives que lui accorde la réforme constitutionnelle de 2010⁹ qui lui permettent pendant vingt et un jours d’adopter une résolution pour bloquer la ratification d’un traité¹⁰. Quant aux Libéraux Démocrates qui soutiennent l’action du gouvernement dès lors qu’elle est conforme au droit international, ils réclament plus d’informations sur le règlement financier et l’assurance que les États-Unis n’utiliseront la base militaire que conformément aux principes et intérêts de la diplomatie britannique. Enfin, le gouvernement – déjà affaibli par la débâcle de la réforme de l’État providence – devra faire adopter une loi pour permettre l’application de l’accord, en particulier pour modifier la loi relative à la nationalité britannique (1981) et refléter le fait que le territoire ne fera plus partie des territoires d’outre-mer après la ratification du traité. Par ailleurs, certains Chagossiens ont engagé une action judiciaire contre le gouvernement. Non seulement ils estiment avoir été évincés de leur patrie par un gouvernement travailliste passé mais, en outre, être trahis par le présent gouvernement travailliste qui ignore leur droit à l’autodétermination.

L’affaire est compliquée juridiquement, sérieuse sous l’angle géopolitique, pathétique pour les populations locales. Elle rend un écho sinistre en France, confrontée aujourd’hui comme dans le passé à des difficultés outre-mer. Elle illustre la constante de gouvernements européens portés à trahir les populations ultra-marines, européennes ou indigènes, par incompétence ou par veulerie…et souvent les deux.

1 –

Dans l’ordre international, le dossier des îles Chagos rebondit en 2017, lorsque, sous la pression d’un grand nombre d’États, l’Assemblée générale des Nations Unies saisit la Cour internationale de justice d’une demande d’avis consultatif. En premier lieu, l’Assemblée veut savoir si le processus de décolonisation a été validement mené à bien lorsque Maurice a obtenu son indépendance en 1968, à la suite de la séparation de l’archipel des Chagos de son territoire et au regard du droit international. En second lieu, l’Assemblée demande quelles sont les conséquences en droit international, y compris au regard des résolutions de l’ONU¹¹, du maintien de l’archipel des Chagos sous administration britannique, notamment en ce qui concerne l’impossibilité dans laquelle se trouve Maurice d’y mener un programme de réinstallation pour ses nationaux, en particulier ceux d’origine chagossienne ? Trente et un États ont déposé des écritures auxquelles une dizaine d’États ont répondu, vingt et un États et l’Union africaine ont participé aux audiences publiques en 2018.

Dans son avis, émis en 2019¹², la Cour internationale de justice s’est d’abord interrogée sur sa compétence pour émettre un avis et elle l’a confirmée. Elle a examiné la question, soulevée par certains plaideurs, de savoir si elle devait décider, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, de ne pas exercer cette compétence. Elle a conclu qu’il n’existait « aucune raison décisive devant la conduire à refuser de donner l’avis demandé par l’Assemblée générale ».

Sur le fond, la Cour a jugé qu’au regard du droit international, le processus de décolonisation de Maurice n’a pas été validement mené à bien lorsque ce pays a accédé à l’indépendance en 1968 à la suite de la séparation de l’archipel des Chagos. Par conséquent, elle est d’avis que le Royaume-Uni doit, dans les plus brefs délais, mettre fin à son administration de l’archipel et que tous les membres de l’ONU sont tenus de coopérer avec l’organisation pour parachever la décolonisation de Maurice.

Le 22 mai 2019, une nouvelle majorité se dégageait à l’Assemblée générale de l’ONU pour demander au Royaume-Uni de rétrocéder, sous six mois, l’archipel des Chagos à l’Île Maurice¹³.

Toutefois, l’avis de la Cour appelle au moins deux réserves.

En premier lieu, il existait alors un différend bilatéral sérieux de longue date entre le Royaume-Uni et la République de Maurice sur l’archipel : il portait sur la souveraineté. Voilà longtemps que Maurice a cherché à saisir la juridiction internationale pour connaître du contentieux portant sur la souveraineté notamment en 2001. Le Royaume-Uni a refusé cette proposition. La République de Maurice n’ayant pas obtenu satisfaction au terme de la procédure arbitrale précitée, a porté le différend devant l’Assemblée générale de l’ONU en le présentant comme un contentieux lié à la décolonisation. La demande d’avis émise par l’Assemblée générale visait manifestement à contourner l’absence de consentement du Royaume-Uni au règlement judiciaire du différend.

Il est grave que la Cour, à la faveur d’une procédure consultative, écarte la règle du consentement de l’État au règlement judiciaire d’un différend bilatéral qui touche à une question de souveraineté. Cela est d’autant plus regrettable que le Royaume-Uni avait pris la précaution d’exclure de sa déclaration d’acceptation facultative de juridiction de la Cour les différends avec les États du Commonwealth puis, en 2004, après que Maurice eut décidé d’en sortir, avec les États qui avaient été membres du Commonwealth.

Or le pouvoir discrétionnaire de la Cour de refuser d’émettre un avis consultatif vise à protéger l’intégrité de la fonction judiciaire. Mais, comme elle le rappelle dans l’avis, seules des « raisons décisives » peuvent l’amener à refuser d’émettre un avis alors qu’elle est compétente pour le faire. De telles raisons existent, a-t-elle précisé dans l’affaire dite du « Sahara occidental », si le fait « de répondre à la demande aurait pour effet de tourner le principe selon lequel un État n’est pas tenu de soumettre un différend au règlement judiciaire s’il n’est pas consentant »¹⁴. Une jurisprudence claire confirme ce principe¹⁵.

Dans le contexte spécifique du différend qui porte sur les droits et intérêts souverains des deux États, Maurice et le Royaume-Uni, il n’était donc pas approprié de saisir la Cour d’une demande d’avis. Le vote de l’Assemblée générale révèle la réserve de nombreux États à cet égard, notamment la France¹⁶ : ils ont considéré que le renvoi d’une affaire contentieuse à la Cour par le biais d’une demande d’avis consultatif contourne le principe fondamental du consentement des deux parties au différend, à plus forte raison lorsque celui-ci porte sur la souveraineté territoriale. Lors des audiences et dans leurs exposés écrits, plusieurs États ont observé que certains aspects des questions posées à la Cour pourraient, s’ils étaient interprétés trop libéralement, toucher à des domaines qui ne concernent que les deux États en cause. Quelle que soit leur inclination dans la présente affaire, ils ont rappelé que l’interprétation d’une demande d’avis consultatif ne devrait pas permettre de contourner le principe fondamental qui veut que la compétence de la Cour repose sur le consentement des deux États parties¹⁷, à plus forte raison s’agissant d’un différend bilatéral portant sur la souveraineté territoriale.

La Cour aurait dû exercer son pouvoir discrétionnaire de refuser de rendre un avis consultatif ainsi que le démontre l’opinion dissidente de la juge Donaghue et les réserves d’autres juges¹⁸. La Cour elle-même a considéré que « la procédure consultative n’est pas une forme de recours judiciaire à la disposition des États, mais un moyen permettant à l’Assemblée générale … d’obtenir l’avis de la Cour pour l’assister dans ses activités » ¹⁹. À juste titre, l’éminente juge ne conteste pas que les questions soulevées par la demande d’avis s’inscrivent dans le cadre de la décolonisation, cependant, émettre l’avis n’en a pas moins pour effet de contourner l’absence de consentement du Royaume-Uni au règlement judiciaire de son différend bilatéral avec Maurice. Il est singulier que, pendant plusieurs décennies, l’Assemblée générale ne se soit pas préoccupée du sort des îles Chagos et que la Cour elle-même n’ait pas repris le contexte historique de la demande d’avis et des relations entre Maurice et le Royaume-Uni, ce qui eut précisément démontré qu’il existait bien un différend entre les parties dans lequel la demande d’avis de l’Assemblée trouve son origine.

Il y a lieu de relever que la décolonisation de Maurice est intervenue il y a plus de cinquante ans, de rappeler que par sa déclaration d’acceptation de la clause facultative de juridiction de la Cour le Royaume-Uni a précisément exclu les différends avec les États du Commonwealth en 1969 et en 2004. Maurice a, en outre, toujours affirmé qu’il était favorable à une stratégie bilatérale pour rétablir l’exercice de sa souveraineté sur l’archipel des Chagos et il en a tiré les conséquences en proposant des négociations au Royaume-Uni en 2011, puis en entamant une procédure d’arbitrage sur le fondement de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer tout en précisant qu’il demandait au tribunal arbitral d’appliquer les règles du droit international général sur le droit de la mer, y compris le jus cogens concernant la décolonisation et le droit à l’autodétermination. Or, le tribunal a considéré qu’il n’était pas compétent pour juger des questions de souveraineté²⁰. Par conséquent, il existe bien un différend bilatéral relatif à la souveraineté sur les Chagos que Maurice a cherché à résoudre comme tel, se heurtant au refus du Royaume-Uni. Ainsi donc la Cour était bien invitée à se prononcer sur un différend relatif à « la souveraineté ». Plusieurs États qui ont participé à la procédure l’ont ainsi qualifié. La Cour, sans employer le terme, s’y réfère implicitement puisqu’elle constate que « le maintien de l’administration de l’archipel des Chagos par le Royaume-Uni constitue un fait illicite… à caractère continu… qui engage la responsabilité internationale de cet État » et que par conséquent le Royaume-Uni « est tenu, dans les plus brefs délais, de mettre fin à son administration de l’archipel des Chagos ». Ce faisant, dans le cadre d’une procédure consultative, la Cour soulève un point relatif à la responsabilité sur lequel elle n’était pas invitée à donner son avis et sans d’ailleurs y répondre. La Cour a confondu les procédures judiciaires et consultatives, elle est sortie de sa compétence, affectant encore davantage la confiance des États dans le règlement judiciaire mondial. C’est un effet regrettable de son avis.

En second lieu, sur le fond de l’affaire, par son avis, la Cour s’était engagée à tort dans un dossier hautement politique, compromettant sa fonction judiciaire qui est de dire le droit et non de jouer à l’intermédiaire diplomatique.

L’accord conclu en 2025 en témoigne. En effet, par-delà la revendication territoriale de l’Île Maurice, l’affaire touche à des considérations stratégiques sensibles. La base de Diego Garcia, située dans les Chagos, joue un rôle capital dans le système de défense anglo-américain en direction du Levant, du Golfe arabo-persique, de l’Afrique orientale et de l’Asie méridionale. La base aérienne, le port en eau profonde, les capacités de surveillance et de communication importantes constitue un relais essentiel pour les missions dans cette région et dans la lutte contre le terrorisme, y compris l’État islamique. Agrandie après la révolution iranienne de 1979, la base a joué un rôle majeur dans les opérations armées des États-Unis en Irak et en Afghanistan et encore tout récemment lors des frappes américaines sur l’Iran qui a explicitement menacé d’attaquer les bases américaines y compris celle de Diego Garcia. Par conséquent, l’exigence d’un accord a été admise par les gouvernements successifs et des négociations sur ce point ont été engagées très tôt puis ont occupé la majorité des cycles de discussions entre les parties qui ont abouti à l’accord de mai 2025. Les États-Unis mais aussi d’autres partenaires du Royaume-Uni – le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande ainsi que l’Inde – ont suivi de près ce volet crucial de la négociation.

Déjà, devant la Cour, le plus haut représentant de Maurice, avec un certain réalisme et soucieux de la sécurité de la région, avait assuré que l’exercice par Maurice d’un contrôle effectif sur l‘archipel des Chagos ne représenterait en aucune manière une menace pour la base militaire et que l’Île Maurice était attachée au maintien de la base de Diego Garcia en vertu d’un cadre à long terme que son pays était prêt à conclure avec les parties concernées, les États-Unis et la puissance administrante, pour accepter le fonctionnement futur de la base conformément au droit international. Au cours des plaidoiries devant la Cour, Maurice a aussi reconnu que le seul objectif de la création du BIOT était l’établissement d’une base militaire à Diego Garcia, la plus grande île des Chagos, et dont elle ne remet pas en cause l’activité conformément au droit international²¹. Par conséquent, le fond du contentieux ne portait pas sur l’achèvement de la décolonisation mais bien sûr la présence des puissances anglaise et américaine dans les Chagos pour des raisons stratégiques. Plusieurs juges ont évoqué cet aspect de l’affaire dans leurs déclarations de 2019, notamment la juge Xue Hanquin, non sans déploration puisque son pays, la Chine, reste très attentive à la stratégie américaine²². Il n’est donc pas étonnant que l’accord signé en 2025 n’ait été possible qu’à la condition que le Royaume-Uni, pendant une période initiale de 99 ans, soit autorisé « à exercer des droits souverains sur Diego Garcia » afin d’assurer la poursuite de l’exploitation de la base militaire, utilisée par les Britanniques et les États-Unis.

2 –

Les termes de l’accord de 2025 sont explicites. Tel un hommage du vice à la vertu, dans le préambule les parties à l’accord font référence au contentieux qui les a opposées devant les instances internationales et se déclarent « conscientes de la nécessité d’achever le processus de décolonisation de l’Île Maurice ».

Toutefois, il ressort des premières clauses que les parties entendent bien régler un différend relatif à la souveraineté. En effet, l’article 1 stipule que Maurice est souverain sur l’archipel des Chagos dans son entièreté, y compris Diego Garcia, mais Maurice en qualité de souverain autorise le Royaume-Uni à utiliser cette île dans les conditions prévues à l’accord. Les règles relatives à la succession d’État telles que codifiées par la convention de 1978 ne s’appliquent pas en principe aux obligations conventionnelles de l’État prédécesseur prévoyant l’établissement de bases militaires étrangères sur le territoire auquel se rapporte la succession d’États. Les négociateurs ont donc dû trouver une solution sui generis qui se rattache à la cession à bail, illustrée dans l’histoire²³, à la suite de la rétrocession de l’archipel à l’Île Maurice. Dans la doctrine juridique française classique, une telle compétence était exercée au titre des services publics. Cette terminologie n’a guère été reprise et les Anglo-Saxons préfèrent invoquer la protective jurisdiction, bien que la formule vise davantage les poursuites criminelles. Il s’agirait plutôt d’une security jurisdiction, illustration en matière de défense de la compétence extraterritoriale.

De façon itérative, Maurice se réserve la souveraineté sur le territoire et la mer territoriale de Diego Garcia et les droits qui ne sont pas concédés par l’accord au Royaume-Uni aux fins de gérer et de conduire les opérations sur la base militaire. Maurice se réserve les pêcheries, l’environnement marin, les ressources naturelles et la réglementation des communications électroniques qui sont sans relation avec l’exploitation de la base. Il est précisé que certains de ces droits et pouvoirs y compris les services postaux, les pêcheries et l’environnement marin ne peuvent être exercés qu’à la suite d’une décision prise par une commission mixte britannique et mauricienne. Il incombe à chacune des parties de formuler par des actes séparés les mécanismes de juridiction et de contrôle y compris en matière de migration, avant l’entrée en vigueur du traité. Celle-ci devrait intervenir une fois les formalités internes accomplies par chaque État et notifiées à l’autre partie ; selon le mémorandum explicatif cela ne devrait pas dépasser six mois soit d’ici novembre 2025.

Quant à la durée de 99 ans elle pourrait être étendue pour quarante ans soit jusqu’à 2164 par accord des parties et même au-delà si elles le désirent. Maurice ne peut mettre un terme à l’accord qu’à deux conditions, si le Royaume-Uni ne procède pas aux paiements prévus ou si « une menace sérieuse aux intérêts suprêmes » du pays l’exige ; cette menace est définie par l’accord comme une attaque armée ou la menace d’une telle attaque par le Royaume-Uni ou émanant directement de la base militaire de Diego Garcia contre le territoire de Maurice. Encore faut-il que Maurice le notifie par écrit au Royaume-Uni et que celui-ci décide dans les trente jours s’il l’accepte. En cas de refus, l’affaire est portée devant une commission mixte pour trouver une solution ; si la commission ne trouve aucune issue, le Royaume-Uni a le droit de déclencher une procédure d’arbitrage pour déterminer s’il existe effectivement un fondement à la fin de l’accord et si le Royaume-Uni n’entreprend pas une telle procédure l’accord prend fin²⁴. En revanche, il n’existe aucune clause permettant au Royaume-Uni de provoquer la fin de l’accord mais une révision de l’accord et des amendements sont possibles.

Le régime de la base laisse aux Britanniques une certaine latitude puisqu’ils « exercent les droits et pouvoirs de Maurice sur Diego Garcia » conformément aux termes de l’accord. Il revient au Royaume-Uni d’autoriser les États-Unis d’exploiter la base conjointement avec les Britanniques. Cela inclut tous les droits et pouvoirs que le Royaume-Uni requiert pour une exploitation à long terme sûre et effective de la base. Celle-ci est définie comme île de Diego Garcia et une zone de douze miles nautiques, y compris l’espace aérien à l’aplomb du territoire, le sol et les fonds marins²⁵. L’article 3 répète que tandis que le Royaume-Uni doit respecter la souveraineté de Maurice sur l’archipel des Chagos, il aura la « pleine responsabilité » de la défense et de la sécurité de la base et les deux parties coopéreront sur les questions de sécurité maritime y compris le trafic de drogues, d’armes ou d’êtres humains. Les Britanniques ont obtenu que soit inscrit qu’aucune des deux parties ne cherchera à miner, porter préjudice ou interférer dans l’exploitation effective, sûre et à long terme de la base. Concrètement ces dispositions offrent aux navires et aux aéronefs du Royaume-Uni et des États-Unis un accès sans restriction à l’espace maritime et aérien de Diego Garcia, cet accès pouvant être étendu à des puissances tierces, sur notification aux autorités mauriciennes. À cela s’ajoute la capacité illimitée de conduire et de déployer des opérations armées, y compris à des fins léthales, sous réserve d’informer rapidement les autorités mauriciennes en cas d’attaque d’un État tiers depuis Diego Garcia. En conséquence, les Britanniques ont la faculté sans limite de déployer des forces militaires et civiles et de recruter les personnels nécessaires à cette fin sur lesquels ils peuvent exercer leur contrôle et leur juridiction ; cela couvre le droit de conclure des accords à cette fin avec d’autres États que Maurice ou les États-Unis. La gestion de la base implique aussi le contrôle du spectre électromagnétique, l’installation des moyens de communication, systèmes et câbles utiles, ainsi que le contrôle de l’accès de biens et de personnes à Diego Garcia. En outre, le Royaume-Uni peut utiliser, gérer et développer les eaux adjacentes pour des besoins de défense, à l’exclusion de la construction d’îles artificielles. À toutes fins utiles il dispose de la juridiction civile et criminelle sur l’île.

S’agissant de l’archipel des Chagos au-delà de Diego Garcia, Maurice reconnaît au Royaume-Uni certains droits sur les eaux adjacentes, la mer, la zone économique exclusive, le sol et le sous-sol ainsi que l’espace aérien : il s’agit évidemment de l’accès des navires ou des sous-marins et des aéronefs ainsi que des droits liés à la maintenance et à l’amélioration des équipements. Enfin, sauf dans les cas d’urgence humanitaire ou de catastrophes naturelles pour lesquels le Royaume-Uni et les États-Unis auraient décliné la fourniture d’assistance, ou seraient incapables de la fournir, le Royaume-Uni et Maurice décideront ensemble d’autoriser la présence de forces de sécurité civiles ou militaires non-mauriciennes, non britanniques ou non américaines. De même, c’est par une décision conjointe britannique et mauricienne que la construction de toute installation ou île artificielle ou autre dans la zone entre 12 et 24 miles nautiques serait prise.

Ces éléments dénotent une concession territoriale importante de Maurice qui s’inscrit dans une certaine continuité ; ils constituent une limitation de la souveraineté de Maurice dont le principe est reconnu par l’accord. Pour le Premier ministre cet accord est « absolument vital » pour l’exploitation conjointe américano-britannique de la base et elle contribue à la défense et à la sécurité du Royaume-Uni²⁶.

Dès le 22 mai, le secrétaire d’État américain, Marco Rubio s’est félicité du résultat et a confirmé le soutien américain à l’accord. Pour les États-Unis, l’accord garantit le maintien d’une base opérationnelle à long terme, stable et efficace. Le Canada, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Japon et l’Inde l’ont approuvé. À Londres, l’opposition conservatrice a qualifié l’accord « d’acte d’automutilation » qui exposera le Royaume-Uni à la Chine tout en ignorant la volonté du peuple chagossien. Elle s’est insurgée du coût total de l’accord. Le coût de l’arrangement – 101 millions de livres sterling par an soit environ dix milliards ce qui compte tenu de l’inflation équivaudra à trente milliards de livres pour les observateurs qui épinglent le « tour de passe-passe » du Premier ministre²⁷.

À ces critiques, s’ajoutent en effet celles des habitants de l’archipel. Dans les années 1960 et 1970, près de deux mille personnes avaient été déplacées des îles de l’archipel pour permettre la construction de la base anglo-américaine de Diego Garcia et son implantation aux termes de l’accord bilatéral anglo-américain. Nombre d’entre elles ont été expulsées à Port Louis, d’autres ont déménagé aux Seychelles et au Royaume-Uni.

Dès 1983, les personnes déplacées ont invoqué un « droit de retour » dans leurs îles natales²⁸. Ainsi deux militantes du peuple chagossien, Bertice Pompe et Bernadette Dugasse, ont soumis une communication au Comité des droits de l’homme des Nations Unies pour critiquer l’accord bilatéral : la plainte invoque le déplacement du peuple chagossien entre 1965 et 1973 en se fondant sur une argumentation idéologique « décoloniale » et en dénonçant le déni du droit au retour et l’absence d’exercice effectif de ses droits culturels. Les plaignantes ont aussi obtenu de la High Court de Londres une injonction visant à empêcher la signature de l’accord ; cette ordonnance sur les mesures provisoires a été annulée par un autre juge et l’accord de rétrocession a été scellé²⁹.

Il ressort des faits que le déplacement des populations locales était non un effet de la décolonisation mais celui de l’accord stratégique sur la base de Diego Garcia. L’accord de 2025 s’attache à couvrir aussi cette situation en lien avec le maintien de la base militaire. Dans le préambule du nouvel accord, les deux parties « reconnaissent les erreurs du passé » et se déclarent « conscientes du fait que le traitement des Chagossiens a laissé un héritage profondément regrettable et elles s’engagent à favoriser le bien-être de tous les Chagossiens ». Ceux-ci ont cherché à voir leur droit au retour consacré par les juridictions britanniques. Ils obtinrent satisfaction en 2002 et 2015. Le gouvernement abrogea les ordonnances relatives au BIOT qui prohibait le retour des Chagossiens mais à la suite d’une étude de faisabilité en 2002 des restrictions furent réintroduites. La Chambre des Lords en formation judiciaire trancha en faveur du gouvernement (2008) et la Cour européenne des droits de l’homme déclara irrecevable le recours des Chagossiens, leurs demandes ayant été introduites et réglées par le versement et l’acceptation d’indemnités compensatrices devant les juridictions nationales³⁰. Enfin, pour des raisons de la faisabilité, à la lumière des intérêts de la défense et de la sécurité et du coût pour les contribuables britanniques, le droit au retour ne pouvait s’appliquer.³¹ L’article 6 de l’accord stipule que « Maurice est libre d’organiser la réinstallation et de permettre aux gens de vivre sur toutes les îles de l’archipel, à l’exception de Diego Garcia ». L’article 11 prévoit aussi un fonds de réinstallation établi par Maurice et financé par le Royaume-Uni de livres par an pendant trois ans puis 120 millions £ les dix années suivantes enfin de la 14^e à la 99^e année 120 millions £ somme indexée sur l’inflation. À cela s’ajoute un fond fiduciaire au bénéfice des Chagossiens créé par Maurice et capitalisé par le Royaume-Uni : 40 millions £ la seconde année et après la quatrième année le financement de projets de développement pendant vingt-cinq ans à la hauteur de 45 millions £ par an.

3 –

Pour autant, l’accord du 22 mai 2025 ne constitue pas un modèle ni même un précédent. Il est une leçon, car il met en lumière, s’il en était besoin, l’importance des îles ou des territoires ultramarins qui offrent aux puissances continentales des positions stratégiques irremplaçables.

La France possède des territoires ultra-marins dispersés qui lui assurent avec 10,2 millions de km2 le deuxième domaine maritime mondial, soit quatre fois plus grand que la mer Méditerranée et vingt fois plus grand que le territoire métropolitain. C’est un atout politique, un avantage stratégique et un intérêt économique par les diverses richesses de la mer du sol et du sous-sol marin : hydrocarbures, minerais, ressources halieutiques outre les énergies marines. Aux départements et communautés d’outre-mer s’ajoutent les accords de défense et de partenariat conclus par la France et les bases militaires sur les principaux espaces océaniques et sur les routes maritimes. Or à l’heure où elle a contribué à l’organisation de la 3^e conférence des Nations-Unies sur l’océan, ouverte à Nice par le chef de l’État, elle parle outre-mer d’une voix mal assurée. La Nouvelle-Calédonie en un exemple. L’accord signé le 12 juillet à Bougival est présenté comme « le pari de la confiance ». La signature de l’accord par les représentants des indépendantistes et des loyalistes est sans doute le succès du moment mais le contenu du texte est équivoque. À trois reprises, en 2018, 2020 et enfin 2021, les Calédoniens ont affirmé leur attachement indéfectible à la France par voie référendaire prévue par l’accord de Nouméa. Néanmoins, le ministre des Outre-mer avait évoqué l’hypothèse d’une « indépendance association » ou de « souveraineté avec la France » soulevant l’inquiétude outremer sur les intentions du gouvernement. Pour le ministre, un referendum rejetant l’indépendance ne signifie pas « la fin du processus de décolonisation et d’autodétermination, qui est incontournable si l’on veut la stabilité et la paix ». La formule ouvre pour le moins une ère d’incertitude pour l’ensemble des territoires. Elle ne s’inscrit pas dans la perspective de l’indivisibilité de la République ni de la paix civile. Surtout, l’accord de Bougival ne lève aucune ambiguïté : il prévoit la création de « l’État de la Nouvelle-Calédonie », inscrit dans la Constitution, qui pourra être reconnu par les États étrangers, et doté d’une nationalité calédonienne. La loi fondamentale adoptée par le congrès de la Nouvelle-Calédonie pourra modifier les signes identitaires du pays, tels que le nom, le drapeau, et consacrer une charte des « valeurs » calédoniennes et même prévoir un transfert de compétences régaliennes…

Le rapprochement, suggéré de manière flatteuse pour le ministre des Outre-mer, avec la formule de « l’indépendance dans l’interdépendance » d’Edgard Faure est inexact et mal fondé. La formule visait les rapports entre deux États, la France et le Maroc, dont la souveraineté avait été aménagée par le protectorat mais non abolie. L’histoire antique de l’empire chérifien témoignait de l’existence d’une nation et d’un royaume sans équivalence avec la Nouvelle Calédonie où coexistent des populations diverses qui ne font qu’une nation sur un territoire français.

Tout d’abord, les solutions envisagées par l’accord touchent à plusieurs dispositions de la Constitution. Certes le rapprochement avec les États de la Communauté française au sens du titre XII de la constitution dans sa version initiale de 1958 est possible mais la situation des États associés était tout autre et cette « Communauté » n’existe plus depuis 1960. Ensuite, la création d’un État de la Nouvelle Calédonie suppose non seulement le vote de la population locale mais l’assentiment de la Nation dès lors qu’elle touche au principe de l’indivisibilité de la République. En outre, « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées » or s’agissant d’un territoire de la République l’ensemble de la Nation est intéressée. Aussi une loi constitutionnelle votée par le Parlement ne suffirait pas d’autant moins que la population locale s’est déjà prononcée sur le maintien de son rattachement à la France. L’élargissement prévu du corps électoral calédonien aux personnes nées après 1999 et à celles arrivées sur le territoire et y résidant depuis quinze ans peut, il est vrai, modifier le résultat sans pour autant lever l’ambiguïté. Enfin, la loi fondamentale votée par le congrès calédonien à la majorité qualifiée des trois cinquièmes devra être conforme à la Constitution de la République telle que révisée dans son titre XIII relatif à la Nouvelle Calédonie et à la loi organique adoptée en application de ses nouvelles dispositions.

Par-delà ces aspects juridiques, les considérations de géopolitique ne sont pas indifférentes. Outre les ressources naturelles du territoire, la Nouvelle-Calédonie constitue une base stratégique essentielle pour la France. De longue date le territoire est convoité par des puissances régionales et d’autres plus lointaines, la Russie, la Chine, l’Azerbaïdjan, n’ont pas caché leur satisfaction face au recul de l’influence de la France et leur soutien aux indépendantistes kanaks voire leur ingérence au profit des plus violents des émeutiers. Dès 1987, la Chine a relevé « la grande importance stratégique du territoire dans le Pacifique sud ». Or une structure de gouvernance décentralisée de la Nouvelle-Calédonie qui répartit le pouvoir entre les autorités territoriales et le gouvernement français, voire l’indépendance de fait qui se dessine, offre aux agents et acteurs de la République populaire de Chine de nombreux canaux potentiels à exploiter³². Non seulement l’archipel s’intégrerait dans l’initiative des nouvelles routes de la soie mais il est à la croisée des routes maritimes et aériennes ainsi que du passage des câbles sous-marins intercontinentaux et il garde le passage entre le Pacifique nord et l’Antarctique. La présence française est de nature à renforcer la défense de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et des territoires insulaires du Pacifique. À ce titre, dès 1946, le territoire avait été identifié comme un élément de la ligne de défense des États-Unis. Pour les puissances, l’État de Nouvelle Calédonie tel qu’il se dessine ne serait que le masque d’un abandon et du recul de la France.

« L’Angleterre est une île, et je devrais m’arrêter là…» la phrase d’André Siegfried ouvrant son cours résume la diplomatie anglaise. Inversement, Fernand Braudel opposait « la France maritime, vivante, souple, prise de plein fouet par l’essor économique, tous ses regards étant tournés vers le monde extérieur », à la « France continentale, terrienne, conservatrice, habituée aux horizons locaux inconsciente des avantages économiques d’un capitalisme international et c’est cette seconde France qui a eu régulièrement dans les mains le pouvoir politique … ». L’archipel des Chagos tout comme la Nouvelle Calédonie offrent l’illustration contemporaine du propos des deux historiens sociologues.

Jean-Yves de Cara

Avocat au Barreau de Paris

Institut Méditerranéen de Droit et de Géopolitique