La guerre de Troie eut ses héros et ses trêves. Aujourd’hui comme alors, la trêve ou le cessez-le-feu permet la suspension des combats, l’ensevelissement des morts ou la remise des dépouilles, telles les funérailles de Patrocle ou d’Hector, l’échange de prisonniers, l’amorce d’une négociation. Mais le cessez-le-feu n’est pas la paix.
Avec les conflits en Ukraine et en Palestine, le droit de la guerre – désigné par optimisme comme droit humanitaire depuis 1949 – retrouve sa dimension tragique. L’évocation d’un cessez-le-feu sur ces deux théâtres de conflit en témoigne. Elle semble rassurer les observateurs et les peuples inquiets mais elle n’a pas mis un terme à la violence.
Le droit de La Haye (conventions de 1907) qui régit la conduite des hostilités – par opposition au droit de Genève (conventions de 1949) qui est un droit de protection – ne formule pas de disposition relative au cessez-le-feu. Les règles relatives à l’armistice formulées notamment par le règlement de La Haye (articles 37-41) sont applicables par analogie au cessez-le-feu. La distinction entre les deux situations tient à ce que l’armistice est généralement un pas vers la fin des hostilités et la conclusion d’un traité de paix. Tel fut le cas de l’armistice de Rethondes qui a favorisé le début des négociations qui ont abouti au traité de Versailles de 1919. À l’époque contemporaine, depuis la 2e guerre mondiale, ce n’est pas toujours le cas et l’armistice ne débouche pas nécessairement sur un traité de paix. L’armistice de Panmunjom en 1953 n’a pas été couronné par un traité de paix, pas plus que l’armistice de 1949 entre Israël et les pays arabes. Cela n’exclut pas que puisse être conclu un accord relatif à la cessation des hostilités, comme cela fut le cas à Genève entre la France et la République démocratique du Vietnam en 1954. Inversement, les accords de paix de Paris du 27 janvier 1973 qui tendent à « mettre fin à la guerre et à restaurer la paix au Viet Nam » sont des accords d’armistice entre les États-Unis, la république démocratique du Viet Nam (nord), la république du Viet Nam (sud) et le gouvernement révolutionnaire provisoire de la république du Sud Viet Nam formé par le Front national de libération (Viet Cong). Après quatre ans de négociation, ils ont permis le retrait des États-Unis, la libération des prisonniers de guerre, mais aussi l’offensive finale des forces communistes puis l’effondrement du Vietnam du sud en 1975.
Parfois, les Nations Unies ont établi des forces pour surveiller le cessez-le-feu entre les parties. La médiation de l’ONU en Palestine, en 1948, a conduit le Conseil de sécurité à inviter les parties à cesser le feu, y compris en les menaçant du recours au chapitre VII de la Charte. Les parties acceptèrent les conditions fixées par le médiateur en accord avec la commission de trêve. Après divers soubresauts nécessitant l’intervention répétée du Conseil de sécurité, l’ONUST, première opération de maintien de la paix chargée de surveiller la trêve au Proche Orient, créée en 1948, fut établie pour assurer le respect du cessez-le-feu, puis des conventions d’armistice furent signées en août 1949. Celles-ci se substituèrent à la trêve et le Conseil de sécurité confirma la suspension d’armes inconditionnelle. D’autres forces chargées de surveiller le cessez-le-feu ont été créées par l’ONU, telle l’UNCIP, appelée ensuite l’UNMOGIP, entre l’Inde et le Pakistan dès 1948. En 1991, la signature d’un accord de cessez-le-feu à Rabat entre le Royaume du Maroc et le Front Polisario a conduit à la création de la MINURSO ; la dernière résolution du Conseil de sécurité (S/RES/2756 (2024), réaffirme que les accords militaires conclus par les parties avec la force des Nations Unies concernant le cessez-le-feu doivent être pleinement respectés. Toutefois avec le temps, la situation s’est consolidée autour de la souveraineté historique du Maroc sur le territoire et de sa reconnaissance par de nombreux États. Dans ces conditions, il y a quelque artifice à maintenir une force de surveillance du cessez-le-feu alors que l’effectivité de l’autorité souveraine du Maroc est manifeste du fait du développement du territoire et garantie par la présence des forces armées royales.
Il est, en revanche, d’autres situations dans lesquelles l’exigence de tels accords et de leur surveillance par l’organisation mondiale s’impose. Ainsi en est-il en République du Congo (RDC) où le Conseil de sécurité a invité les parties à conclure d’urgence un cessez-le-feu immédiat et inconditionnel et demande aux entités régionales de collaborer étroitement avec la MONUSCO concernant l’application du cessez-le-feu, se déclarant disposé à envisager que la force des Nations Unies joue éventuellement un rôle dans l’application et le suivi de l’accord de cessez-le-feu une fois que celui-ci sera conclu (S/RES/2773 (2025). Encore faut-il que cela soit consenti par les parties et que le cessez-le-feu soit effectif.
Le droit de la guerre est réaliste. Le règlement de 1907 (article 40) précise : « toute violation grave de l’armistice par l’un des parties donne à l’autre partie le droit de la dénoncer et même, en cas d’urgence, de reprendre immédiatement les hostilités ». Cette disposition s’applique aussi au cessez-le-feu ou à une trêve. Elle confirme qu’un conflit ne prend pas fin avec le cessez-le-feu ou l’armistice. Selon la jurisprudence pénale internationale, malgré plusieurs accords de cessez-le-feu, un conflit armé international prend fin exclusivement par une « conclusion générale de la paix » qui seule met fin aux opérations militaires1.
Les précédents sont nombreux.
Ainsi, la guerre non concluante de huit ans entre l’Irak et l’Iran n’a pas juridiquement pris fin le 8 août 1988 lorsque le Secrétaire général des Nations Unies a pu annoncer le cessez-le-feu entre les parties, en demandant aux deux États de respecter celui-là et « d’arrêter toute action militaire sur terre, en mer et dans les airs à partir de 03 h 00 GMT le 20 août 1988 » ; encore fallut-il qu’un échange de lettres intervînt entre les parties en août 1990.
Au Haut-Karabakh, la déclaration trilatérale du 9 novembre 2020 de l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Russie n’a pas empêché l’Azerbaïdjan, en septembre 2023, de lancer une offensive éclair pour pousser l’enclave arménienne du Haut-Karabakh.
Le protocole de Minsk du 5 septembre 2014 entre l’Ukraine, la Russie et les représentants des insurgés n’avait pas mis un terme au conflit qui rebondit avec l’opération spéciale russe en 2022 ; il est déplorable à cet égard que les parties garantes n’aient pas veillé à éviter la reprise de la guerre. La paix reste à construire entre les parties dans des conditions encore plus difficiles alors que le cessez-le-feu est incertain.
Les accords de Washington et du Caire conclus entre Israël et l’OLP le 13 septembre 1993 et le 11 mai 1994 paraissaient aller au-delà d’un cessez-le-feu, ils n’étaient pas vraiment des traités de paix ; ils ont permis le retrait des forces militaires israéliennes de la bande de Gaza et de la région de Jéricho et un «transfert d’autorité » à l’« Autorité palestinienne ». Celle-ci s’est anéantie dans l’inaction.
Aujourd’hui, en Ukraine comme en Palestine, le cessez-le-feu se révèle fragile. Les parties au conflit et les puissances tierces conservent pleinement leurs prérogatives dans le jeu diplomatique et militaire et les chemins de la paix semblent cahoteux.
1- Les négociations en vue d’un cessez-le-feu entre l’Ukraine et la Russie se poursuivent en Arabie Saoudite par l’intermédiaire des États-Unis. Les Russes, selon l’un des négociateurs, sont dans « un état d’esprit combatif et constructif », « des progrès sont possibles mais il sera difficile de traiter tous les sujets…il faudra en résoudre au moins quelques-uns ». L’Ukraine a accepté une trêve limitée de trente jours ; elle est partielle et limitée puisqu’elle porte exclusivement sur la navigation maritime : le 25 mars, les États-Unis ont annoncé que les parties ont accepté un cessez-le-feu en mer Noire afin « d’assurer la sécurité de la navigation, de supprimer l’usage de la force et d’empêcher l’utilisation de navires commerciaux pour des objectifs militaires en mer Noire ». En outre, les États-Unis se sont engagés à « rétablir l’accès de la Russie au marché mondial pour les exportations de produits agricoles et d’engrais, réduire les coûts d’assurance maritime et améliorer l’accès aux ports et aux systèmes de paiement pour ces transactions ».
Pendant ce temps, les tirs de missiles russes sur le territoire ukrainien se poursuivent, mais le Président Poutine accepterait de suspendre « immédiatement » les frappes sur les sites énergétiques ukrainiens pendant trente jours…ce qui a été considéré comme le rejet de la proposition d’un véritable cessez-le-feu. Inversement, le 28 mars, la Russie a accusé l’Ukraine d’avoir visé des infrastructures énergétiques sur son territoire, ce qui viole, selon elle, le fragile accord relatif à l’interdiction de frapper ce type de cibles. Les Russes avaient renoncé à ce type de frappes depuis le 25 mars mais il est vrai qu’avec le printemps l’atteinte à des sites énergétiques plongeant dans le noir et le froid les populations est moins sensible. Le ministère russe de la défense accuse le président ukrainien de « stratagème ». L’opérateur énergétique ukrainien Naftogaz riposte en accusant la Russie d’avoir frappé ses infrastructures gazières, en violation de l’accord censé interdire les frappes sur de tels sites. L’interdiction des bombardements de sites énergétiques a donc avorté. En somme, le résultat de la trêve est incertain, partiel, exclusivement maritime et la Russie exige la levée des sanctions au moins sur les produits agricoles. Cela donne la mesure de la frustration du Président des États-Unis qui entendait faire la paix en vingt-quatre heures. Le secrétaire d’État américain a reconnu qu’un accord de paix « prendra du temps, ce ne sera pas simple ». Il suffit de rappeler que les négociations entre le Viet Nam et les États-Unis n’ont abouti qu’après quatre années d’intenses discussions.
Après diverses propositions de médiation (l’Inde, la Chine, le Brésil, l’Afrique), c’est l’Arabie saoudite qui a remporté ce rôle. Les Russes détaillent un nombre de conditions qu’ils veulent voir remplies pour parvenir à un accord or, certaines de ces conditions visent les sanctions qui relèvent de l’Union européenne, laquelle n’est pas représentée à la conférence de Riyad, et ce sont les Émirats arabes unis qui ont servi à plusieurs reprises de médiateur entre l’Ukraine et la Russie pour la libération de prisonniers de guerre. Il semble paradoxal que le Président français remercie l’Arabie saoudite des résultats d’une conférence à laquelle il n’a pas été invité non plus que l’Union européenne. À plus forte raison, dans ces circonstances la « coalition des volontaires » réunie à Paris est assez illusoire. Sans doute le Président de la République française a évoqué la « préparation et le suivi du cessez-le-feu » qu’avec les trente délégations réunies il organiserait « dans les airs, en mer et sur les infrastructures civiles ». Toutefois, « les forces de réassurance » destinées à intervenir en Ukraine et qui résultent d’une proposition franco-britannique ne paraissent pas compatibles avec l’idée de médiation ou de surveillance neutre d’un cessez-le-feu puis, le cas échéant, d’un armistice…En effet, selon le président Macron, elles « n’ont pas vocation à être des forces de maintien de la paix,…(elles) seraient présentes dans certains endroits stratégiques pré-identifiés avec les Ukrainiens qui signeraient un soutien dans la durée et auraient un caractère de dissuasion à l’égard d’une potentielle agression russe »2. Dans le contexte des engagements européens politiques et matériels en faveur de l’Ukraine et des déclarations intempestives du chef de l’État français envers la Russie, ces propos ne désignent pas la France ni les puissances européennes comme une autorité impartiale de surveillance d’un cessez-le-feu. Déployées sans l’accord de la Russie, ces forces feraient des États qui les constituent des « belligérants ». Tant il est vrai que la formule abusive de « co-belligérants » n’existe pas dans le droit de la guerre. La réunion de Paris est sans doute un succès mais le succès est parfois encombrant.
2 – En Palestine, le conflit est ancien. Il porte sur la bande de Gaza, région de 365 km2, constituée après la première guerre israélo-arabe, regroupant environ 2,1 millions d’habitants et dirigée depuis 2007 par le Hamas, organisation politique et militaire islamiste qui a attaqué Israël le 7 octobre 2023 : c’est un conflit asymétrique opposant cet État à une entité non étatique. Depuis janvier 2025, le Secrétaire général des Nations Unies a salué l’annonce d’un accord de cessez-le-feu pour alléger les immenses souffrances causées par le conflit : « Il est impératif que ce cessez-le-feu lève les importants obstacles sécuritaires et politiques à l’acheminement de l’aide dans la bande de Gaza afin que nous puissions soutenir une augmentation importante de l’aide humanitaire urgente et vitale ». Depuis le début du conflit sur ce territoire, on dénombre environ 50 000 morts et 114 000 blessés. L’attaque du 7 octobre avait fait 1200 morts et 5500 blessés en Israël, l’armée d’Israël a perdu plus de 400 soldats morts et 2500 blessés. La priorité est d’alléger les souffrances causées par la guerre. Le cessez-le-feu qui a commencé le 19 janvier prévoyait trois phases pour l’échange des otages détenus par le Hamas contre des prisonniers palestiniens en Israël, dans le dessein de mettre fin à la guerre. En premier lieu, le Hamas a libéré vingt-cinq otages et remis les dépouilles de huit autres, en échange de 1800 partisans prisonniers en Israël. Les forces de défense israéliennes se sont retirées des zones habitées de Gaza, ce qui devait permettre aux personnes déplacées de regagner leurs quartiers. En revanche, les négociations prévues en deuxième lieu qui devaient s’ouvrir le 4 février n’ont pas commencé. Enfin, dans un troisième temps, les corps des otages décédés devaient être restitués et la reconstruction de Gaza devait commencer.
Le cessez-le-feu n’est pas la paix. Les termes d’une négociation demeurent flous. Lors d’une conférence de presse du Président des États-Unis et du Premier ministre israélien, le président américain avait proposé que les États-Unis « prennent le contrôle de la bande de Gaza pour faire de l’enclave palestinienne la « Riviera » du Proche Orient », tout en évoquant de possibles déplacements de la population vers d’autres pays arabes. Il est plus vraisemblable que le président américain avait à l’esprit les richesses minérales du bassin du Levant plutôt que le tourisme, tout comme il a exprimé son intérêt pour les terres rares en Ukraine…En l’espèce, le cessez-le-feu illusoire n’est même pas l’occasion de négocier, l’imbroglio tragique se perpétue. Après deux mois de trêve incertaine, le 18 mars, l’armée d’Israël a repris ses opérations avec une intensité militaire croissante, selon le porte-parole du ministère des affaires étrangères, tant que les otages ne seront pas rendus et que les objectifs ne sont pas atteints.
La situation humanitaire est « inadmissible », a dit le coordinateur des opérations de l’ONU pour les territoires palestiniens occupés. Israël a empêché l’accès de l’aide humanitaire à la bande de Gaza, tout en faisant pression sur le Hamas pour qu’il accepte la nouvelle proposition américaine de prolongation du cessez-le-feu : la moitié des otages devrait être libérée au début du cessez-le-feu puis les autres à la fin. Le Hamas veut s’en tenir aux négociations envisagées lors de la deuxième phase initialement prévue, mais le désaccord est constant entre les parties sur le nombre des otages et sur le retrait des forces d’Israël de Gaza. Les morts et les blessés s’accumulent. Le sort des otages – cinquante-huit sont encore captifs – ne figure plus parmi les priorités, déplorait le Président de l’État d’Israël. Le 26 mars, le Premier ministre a menacé d’intensifier la pression sur la bande de Gaza face au refus de libérer les otages, cette pression envisagée « inclut la prise de territoires ainsi que d’autres mesures », tandis que le Hamas considère que les frappes israéliennes mettent la vie des otages en danger. Le CICR a rappelé que le respect du cessez-le-feu à Gaza est une nécessité absolue pour préserver la vie et la dignité humaines. Sur le terrain, conformément à sa mission, il assure le retour de personnes décédées et de détenus dans le cadre de l’accord de cessez-le-feu. Dès le lendemain de la reprise des frappes israéliennes, en France, le Président de la République a déploré « un retour en arrière dramatique », estimant que le Hamas a été vaincu, qu’il était désormais « dépourvu du parrain qui l’avait poussé au crime du 7 octobre », par allusion à l’Iran3. Selon la représentante de l’Union européenne, les bombardements israéliens sur Gaza étaient « inacceptables » mais sur ce théâtre la diplomatie européenne ne s’illustre pas davantage.
Israël n’en a pas moins poursuivi des opérations, invoquant par ailleurs l’interception d’un missile en provenance du Yémen, tandis que les rebelles houthis de ce pays ont reconnu le lancement d’un missile balistique hypersonique vers l’aéroport de Tel Aviv. Israël a étendu ses opérations et reconnu le fait d’avoir tiré sur des ambulances, tuant une quinzaine de secouristes. Pendant ce temps, des manifestations pacifistes s’organisent à Gaza, des slogans hostiles au Hamas sont proférés assortis de messages de paix vers Israël. L’engrenage se poursuit, le ministre israélien de la défense menaçant d’annexer des parties du territoire de Gaza si le Hamas ne libère pas les otages israéliens. De son côté le président israélien Isaac Herzog se dit « profondément troublé par la dure réalité qui se déroule sous nos yeux », marquant ainsi une distance à l’égard du gouvernement et du Premier ministre. Les puissances étrangères, notamment la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni ont demandé un « retour immédiat à un cessez-le-feu », se disant révoltées par le bilan parmi les civils depuis qu’Israël a rompu la trêve.
Les négociations en cours dénotent un certain effacement de l’Europe et l’apparition ou le retour d’États du Proche Orient sur la scène diplomatique. De façon inattendue c’est en Arabie Saoudite que les négociations sur l’Ukraine se poursuivent en l’absence de l’Europe, de la France ou d’autres États membres de l’UE. La puissance énergétique du pays qui est aussi la première terre de l’Islam, la volonté d’éviter un embrasement généralisé de la région y compris celui qui pourrait résulter de la chute du régime iranien avec lequel les relations se sont détendues, favorisent la position d’arbitre ou de médiateur du Royaume.
À Doha les diplomates américains, égyptiens et qataris ont négocié le cessez-le-feu et l’accord sur les otages entre le Hamas et Israël. Déjà en 2020 le Qatar avait aidé à négocier avec les Talibans le retrait des États-Unis d’Afghanistan. À une aptitude à la neutralité s’ajoute une habileté certaine à négocier. Ce petit État entretient un vaste réseau de contacts variés. Non seulement il héberge la branche politique du Hamas mais il a noué des liens avec les Frères musulmans, les Talibans, les milices libyennes, divers groupes syriens ou des révolutionnaires de Syrie, du Yémen et d’ailleurs. Ceux-là se combinent avec les relations soutenues avec des puissances régionales comme l’Iran ou lointaines comme les États-Unis ou la Russie. Naguère le président américain qualifiait le Qatar d’allié majeur non-membre de l’OTAN. Le 21 mars l’émir du Qatar s’entretenait au téléphone avec le président russe de l’évolution des discussions russo-américaine sur la guerre en Ukraine et le regain de violence dans la bande de Gaza. Il est à craindre que, en termes diplomatiques, l’Europe se bornera à avoir sa place « dans la première garniture »…
Jean-Yves de Cara
Institut Méditerranéen de Droit et de Géopolitique
NOTES
1 Chambre d’appel du Tribunal pénal international pour la Yougoslavie, décision sur la compétence 2 octobre 1995 Tadic, § 70 ; TPIY, 15 avril 2011, Gotovina, IT-06-90-T, §1694.
2 Conférence de presse du Président de la République à l’issue de la réunion de Paris sur la paix et la sécurité pour l’Ukraine, 27 mars 2025.
3 19 mars, déclaration du Président Macron aux côtés du Roi de Jordanie Abdallah II.
