Le Conseil de la paix : le monde selon Donald Trump par Jean-Yves de Cara

Annoncé par le Président des Etats-Unis au Forum de Davos en septembre 2025, le Conseil de Paix (Board of Peace) est formellement institué en marge du forum par la signature de sa Charte le 22 janvier 2026¹. Selon son promoteur, il pourrait remplacer les Nations Unies mais, a-t-il précisé, il veut que l’ONU continue.

La création du Conseil de la paix est marquée par la personnalité du Président Donald Trump, par sa vision d’une diplomatie transactionnelle, dégagée des procédures et des règles complexes de l’organisation mondiale souvent paralysée par des considérations politiques. Le préambule de la charte institutive constate « l’échec des institutions » et exalte le « courage de s’en éloigner » par un partenariat durable, orienté vers des résultats, fondé sur des engagements et le partage de responsabilités pour assurer la paix là où elle a été trop longtemps hors de portée : il s’agit d’apporter une réponse fondée sur le pragmatisme et « des solutions de bon sens et de paix durable ». 

Formellement, la charte signée en janvier 2026 qualifie le Conseil de la Paix d’« organisation internationale ». Elle a pour mission de « promouvoir la stabilité, restaurer une « gouvernance » fiable et légitime, d’assurer une paix durable dans les régions affectées ou menacées par les conflits ».

La nature et l’objet de cette création semblent imprécis. Ce pourrait être une institution de circonstance, liée à la volonté d’aboutir à un accord durable après la guerre de Gaza, ou bien une conférence permanente entre chefs d’États choisis, constituant une alliance pour la paix, se substituant aux institutions internationales reconnues mais défaillantes, ou bien une organisation internationale d’un type nouveau…

En droit international, les critères de l’organisation internationale sont constants : la création de l’entité considérée par un acte international et la reconnaissance de sa personnalité juridique dans l’ordre international ; la nature intergouvernementale de l’organisation dont les membres sont des États et parfois des organisations internationales ; des privilèges et immunités qui garantissent son autonomie ; une autonomie financière et un siège² ; une structure institutionnelle qui lui permet de décider et d’agir de façon autonome, des compétences utiles pour atteindre les objectifs qui lui sont fixées.

La création d’une organisation internationale résulte d’un acte constitutif international qui témoigne d’un accord entre États. Ce peut être un traité, un accord même en forme simplifiée, une résolution d’une organisation internationale ou d’une conférence internationale. La Cour internationale de justice a dit « les actes constitutifs d’organisations internationales sont aussi des traités d’un type particulier ; ils ont pour objet de créer des sujets de droit nouveaux, dotés d’une certaine autonomie, auxquels les parties confient pour tâche la réalisation de buts communs »³.

La catégorie des organisations internationales s’est considérablement diversifiée⁴. Toutes les organisations internationales contemporaines ne correspondent pas au modèle dominant (SDN, ONU…) ; celui-ci semble dépassé tant leur création répond à des besoins spécifiques très divers, souvent dans des circonstances d’urgence qui ne sont pas compatibles avec un formalisme excessif. Il suffit que l’organisation soit reconnue comme telle par les Etats et d’autres sujets de droit international.

Conformément à la coutume internationale et à la convention de Vienne sur le droit des traités, il y aura lieu de tenir compte du contexte, de l’objet et du but poursuivi par l’acte institutif ainsi que de la pratique ultérieurement suivie dans l’application de la charte qui créé le Conseil de la paix.

Pour accomplir son objet et atteindre son but, l’organisation internationale satisfait au principe de spécialité au sens de la jurisprudence : elle est « dotée par les États qui la créent de compétences d’attribution dont les limites sont fonction des intérêts communs que ceux-ci lui donnent pour mission de promouvoir »⁵. Pourtant, l’objet du Conseil de la paix semble limité, son organisation est singulière au point que par sa nature elle peut apparaître comme une alliance de chefs d’État à l’échelon universel.

1. Une organisation liée au règlement de la situation à Gaza et à la reconstruction du territoire.

En août 2025, Sir Tony Blair suggère de placer la bande de Gaza sous administration internationale. Cela fait suite à de longs entretiens entre l’ancien Premier ministre britannique et Jared Kushner, gendre du Président américain. Le premier s’était distingué lors de l’intervention de la coalition en Irak en 2003 et le second a été le conseiller écouté sur le Proche-Orient de la Présidence des Etats-Unis pendant le premier mandat de Donald Trump. Or, ce dernier a promis, très tôt après sa réélection, un règlement du conflit dans la région et en particulier dans la bande de Gaza dont il se proposait de faire la « Riviera du Proche-Orient » en réinstallant les Palestiniens de façon indéterminée…

Dans la foulée, intervient « le plan d’ensemble visant à mettre fin au conflit à Gaza » en date du 29 septembre 2025, proposé par le Président Donald Trump. Il apparaît comme un instrument de reconstruction de la bande de Gaza qui sera « administrée à titre temporaire et transitoire par un « comité palestinien à caractère technocratique et apolitique ». Ce comité est placé sous le contrôle et la supervision « d’un nouvel organe international transitoire, le « Conseil de paix », dirigé et présidé par le Président Donald Trump et dont les autres membres, y compris les Chefs d’État » feront partie. Cet « organe » guidera la reconstruction de Gaza et en organisera le financement jusqu’à ce que l’Autorité palestinienne ait mené à bonne fin son programme de réformes et puisse reprendre le contrôle de la bande de Gaza en toute sécurité et dans de bonnes conditions.

Il ressort du préambule de sa charte institutive et des circonstances de sa création que cette organisation est établie au regard de la situation des Palestiniens déplacés, elle liée au Plan d’ensemble du Président Donald Trump. A cet égard, les signataires déplorent que l’approche de la construction de la paix, telle qu’elle a été conçue jusqu’à présent, entretienne la dépendance et institutionnalise la crise. Par sa résolution 2803 du 17 novembre 2025, le Conseil de sécurité s’est félicité du plan d’ensemble visant à mettre fin au conflit à Gaza et il a salué la création du Conseil de la paix, mais il le désigne seulement comme « une administration transitoire chargée de guider la reconstruction de Gaza et d’en coordonner le financement conformément au Plan d’ensemble », tout en constatant que le Conseil est doté de personnalité juridique internationale.

La reprise de l’aide humanitaire doit être assurée en concertation avec le Conseil de la paix. Le Conseil de sécurité autorise les États membres siégeant au Conseil de la paix et ledit Conseil à conclure tous accord jugés nécessaires à la réalisation du Plan, à créer des entités opérationnelles dotées s’il y a lieu de la personnalité juridique internationale et habilitées à exercer les fonctions dévolues audit Conseil à savoir : 1) assurer une administration transitoire, 2) œuvrer à la reconstruction de Gaza et au relèvement économique, 3) coordonner et faciliter la prestation de services publics et l’acheminement de l’aide humanitaire, 4) prendre toute mesure pour faciliter l’entrée des personnes dans Gaza et leur sortie, 5) accomplir toute tâche jugée nécessaire à la bonne exécution du Plan d’ensemble… Le Conseil de la paix met en place les mécanismes de financement ; il est autorisé avec ses États membres à créer, à titre temporaire, une Force internationale de stabilisation à Gaza déployée sous un commandement unifié acceptable par le Conseil. Cette force aidera le Conseil à surveiller la mise en œuvre du cessez-le-feu à Gaza et conclura tout accord jugé nécessaire à la réalisation des objectifs du Plan d’ensemble. C’est le Conseil de la paix qui assure la direction stratégique » et finance par des contributions volontaires de donateurs et par ses mécanismes de financement et ceux des États l’action de cette Force.

Il importe aussi de relever que la résolution du Conseil de sécurité fixe une date limite aux autorisations qu’elle donne au Conseil de la paix, le 31 décembre 2027, sous réserve de toute nouvelle décision qu’il pourrait prendre et d’un éventuel renouvellement de l’autorisation donnée à la Force internationale de stabilisation. En outre, le Conseil de la paix doit faire rapport par écrit, tous les six mois, sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la résolution et du plan d’ensemble.

Ainsi donc, l’entité créée par la Charte signée à Davos a une portée plus limitée que celle qui s’attacherait à la création d’une organisation internationale se substituant à l’ONU ou même d’une entité assurée d’une certaine pérennité.

Elle est conçue comme une administration transitoire, ayant pour mission d’assurer cette coordination jusqu’à ce que l’Autorité palestinienne ait mené à bien son programme de réformes, tel que prévu par diverses propositions, notamment le plan de paix de 2020 du président Trump et l’initiative franco-saoudienne, et qu’elle soit en mesure de reprendre le contrôle de Gaza dans des conditions sûres et appropriées.

Une fois que l’Autorité palestinienne aura scrupuleusement exécuté son programme de réformes et que la reconstruction de Gaza aura progressé, les conditions seront alors réunies, peut-être, pour que s’ouvre un chemin crédible vers l’autodétermination palestinienne et la

création d’un État palestinien. Les États-Unis instaureront un dialogue entre Israël et les Palestiniens, pour qu’ils conviennent d’un horizon politique au service d’une coexistence pacifique et prospère.

2. Une organisation internationale inédite.

Dans une organisation internationale, coexistent généralement des organes qui représentent les États membres et ceux confiés à des agents internationaux, fonctionnaires indépendants des gouvernements. Les premiers sont tantôt des organes pléniers dans lesquels siègent tous les États membres, tantôt des organes restreints où ne siègent que certains États pour des raisons d’efficacité politique ou technique. Dans les deux cas, ce sont des lieux de diplomatie multilatérale traditionnelle dont le fonctionnement varie selon l’équilibre entre les parties, les règles de vote, le recours au consensus…

Or, la structure et le fonctionnement du Conseil de la paix sont inhabituelles.

Tout d’abord la qualité de membre est subordonnée à l’invitation faite par le Président Donald Trump. Il importe de préciser que les États qui acceptent cette invitation deviennent membres pour une durée de trois années au maximum, sous réserve de renouvellement par le Président ; en revanche, cette limitation du mandat ne s’applique pas aux États qui versent plus d’un milliard de dollars, en espèces, au cours de la première année suivant l’entrée en vigueur de la Charte. L’appartenance au Conseil de la paix prend fin soit à l’expiration du mandat de trois ans, soit par le retrait de l’État membre, soit par une décision de révocation du Président, sous réserve d’un veto exercé par la majorité des deux tiers des États membres, soit, enfin, à la dissolution du Conseil de la paix dans les conditions prévues par la Charte. A cet égard, la procédure de dissolution elle-même est singulière : la dissolution peut intervenir dès que le Président la considère comme nécessaire ou appropriée, ou à la fin de chaque année civile impaire, sauf renouvellement par le Président au plus tard le 21 novembre de cette année civile.

Ensuite, il ressort du rôle du Président dans l’organisation que la Charte établit de façon inhabituelle, un régime quasi présidentiel à l’échelon international.

Cette solution est d’autant plus déconcertante que chaque État membre est représenté au Conseil de la paix par son chef d’État ou de gouvernement ; on imagine difficilement des monarques ou certains présidents se soumettre à la direction voire aux directives du Président américain. Aussi, la Charte précise que chaque État membre s’engage à soutenir et à prêter assistance aux opérations du Conseil de la paix dans ses activités conformément à ses compétences et procédures juridiques internes respectives. Pour les mêmes motifs, il est également prévu qu’aucune disposition de la Charte ne peut être interprêtée comme conférant au Conseil de la paix une compétence sur le territoire des Etats membres, ni comme imposant à ceux-ci de participer à une mission particulière de consolidation de la paix sans leur consentement.

Outre le choix des États membres, le Président désigné par la Charte et membre à vie, Donald Trump, exerce une autorité exclusive pour créer, modifier ou dissoudre les entités subsidiaires et les sous-comités nécessaires ou appropriées pour que le Conseil puisse accomplir sa mission. Il a un droit de veto sur les décisions du Conseil prises à la majorité. À tout moment, le Président peut désigner son successeur qui lui succèdera seulement lors de sa démission volontaire ou en cas d’incapacité constatée par un vote unanime du conseil exécutif.

Cette conférence de chefs d’État n’est pas permanente, elle se réunit au moins chaque année et autant de fois que le Président l’estime nécessaire dans les lieux qui lui paraissent appropriés. Elle peut tenir des sessions sans vote au cours desquelles les États membres peuvent soumettre des recommandations et des indications qui portent sur les activités du conseil exécutif.

En effet, il revient encore au Président de constituer un conseil exécutif formé par des « leaders de stature mondiale », désignés pour deux ans et renouvelables de façon discrétionnaire⁶. Ce conseil exécutif est dirigé par un chef exécutif nommé par le Président, et confirmé à la majorité des membres du conseil exécutif. D’ores et déjà le chef exécutif a été choisi et nommé par le Président Trump : il s’agit de M. Nikolaï Mladenov⁷. Les décisions du conseil exécutif adoptées à la majorité des membres présents et votants entrent en vigueur immédiatement, sous réserve d’un veto du Président qui peut l’exercer en tout temps après l’adoption de la décision.

Le Président est aussi l’autorité finale qui dispose du pouvoir d’interprétation et d’application de la Charte. Il est autorisé à agir pour le Conseil de la paix, à adopter des résolutions et autres directives compatibles avec la Charte, pour mener à bien la mission du Conseil de la paix. Il y a lieu d’ajouter que le Conseil de la paix est financé par des fonds volontairement alloués par les États membres, d’autres États ou organisations ou autres sources et que, comme pour toutes les décisions, le Président joue un rôle déterminant. Enfin, c’est encore le Président qui confirme les amendements à la Charte adoptés à la majorité des deux tiers ou, pour ce qui touche à la durée et à la dissolution de l’organisation, à l’unanimité du Conseil de la paix.

Enfin, en qualité d’organisation internationale, le Conseil de la Paix et les entités subsidiaires qu’il aura créées ont la personnalité juridique dans l’ordre international et la capacité juridique nécessaire pour poursuivre leurs missions (contracter, acquérir des biens mobiliers ou immobiliers, agir en justice, ouvrir des comptes bancaires, recevoir ou disposer de fonds public et privés, recruter du personnel). Il jouit – ainsi que les entités qu’il aura établies et son personnel- des privilèges et immunités nécessaire à l’exercice de ses fonctions, octroyés par des accords avec les États dans lesquels le Conseil et ses entités subsidiaires opèreront ou conformément aux dispositions des États en cause. Le Conseil de la paix peut aussi donner pouvoir et autorité à des délégués, désignés par lui ou ses entités subsidiaires, de négocier et conclure des accords ou des arrangements.

Ce régime présidentiel est assez peu conforme au droit des organisations internationales. Il s’apparente davantage à une alliance à vocation planétaire constituée autour des Etats-Unis et nettement personnalisée. Ce n’est pas un retour à la Sainte Alliance mais plutôt un Concert mondial lointain successeur du Concert européen⁸.

3. Une conférence d’États aléatoire et personnalisée.

Substitut à l’Organisation mondiale défaillante, le Conseil de la paix, construit autour de son Président, évoque davantage un cadre de transaction, une conférence d’États qu’une institution internationale établie sur des principes fondamentaux. Le pragmatisme, les solutions de bon sens, le partenariat pour la recherche de résultats prévalent sur les principes traditionnels de rétablissement de la paix, de reconstruction d’État, de sauvegarde des libertés nationales ou individuelles ou relatifs au règlement des différends.

A cet égard, le Conseil de la paix consacre une méthode de négociation et de médiation, illustrée encore aujourd’hui par les négociations sur Gaza qui se sont tenues à Sharm el-Sheikh, au Caire, à Doha avec des équipes de négociateurs et de médiateurs. Il en est de même pour les autres négociations en cours sur l’Ukraine à Abou Dabi, en Oman sur l’Iran… Le Conseil de la paix institutionnalise les conférences de paix.

L’ampleur des invitations laisse à penser que, par son universalité, l’organisation tendrait à se substituer à l’organisation mondiale. Quelques États ont accepté l’invitation du Président Trump⁹. Un certain nombre de chancelleries n’ont pas hésité à justifier leur refus en estimant que la nouvelle organisation était de nature « à perturber dangereusement l’ordre international fondé sur la Charte des Nations-Unies »¹⁰. La France a invoqué son attachement à la Charte des Nations Unies « qui demeure la clé de voûte d’un multilatéralisme efficace, où le droit international, l’égalité souveraine des États et le règlement pacifique des différends priment sur l’arbitraire, les rapports de force et la guerre »¹¹. Les réserves exprimées par la France sont partagées par divers États européens¹². Pour d’autres, les considérations politiques ont prévalu pour justifier le refus de participer au Conseil de la Paix, notamment, pour le Royaume-Uni¹³

Quelques gouvernements ont émis une réponse favorable sans qu’elle soit suivie d’effet.

Le Président Poutine a accepté l’invitation sous réserve d’un accord formel de la Russie qui n’a pas encore été donné. Même le Vatican a reçu une invitation mais le Secrétaire d’État, le cardinal Pietro Parolin, a fait savoir que le Pape devait prendre son temps pour considérer s’il y aurait lieu de participer au Conseil de la Paix.

Quant à la Chine, préoccupation dominante de la diplomatie américaine, Guo Jiakun, le porte-parole du ministère des affaires étrangères, a confirmé que son pays avait reçu une invitation mais il s’est abstenu de répondre si la Chine accepterait l’invitation, tout comme il n’a pas commenté l’action américaine au Vénézuéla et au Groenland ; il a relevé que « les relations entre les deux États connaissaient des hauts et des bas et que cette variabilité pouvait persister ». Le lendemain, le porte-parole a déclaré que son pays défendrait l’ordre international centré sur les Nations-Unies, quels que soient les changements dans la situation internationale. Pour ce qui tient à l’ONU, a-t-il insisté, la Chine a toujours pratiqué un véritable multilatéralisme, les relations internationales étant fondées sur les objectifs et les principes de la Charte des Nations-Unies¹⁴.

Dans ces conditions, malgré son cadre institutionnel, le Conseil de la paix n’apparaît pas comme une organisation internationale mais plutôt comme une conférence d’États, cadre possible de réduction des tensions internationales, à vocation planétaire. Cela ne signifie pas qu’elle n’a pas juridiquement le statut d’organisation internationale.

La nouvelle charte substitue à la pentarchie qui devait diriger l’ONU en 1945 à travers le Conseil de sécurité, un régime présidentiel à l’échelon mondial orienté vers la gestion des arrangements. A l’alliance des vainqueurs de la deuxième guerre mondiale, est substituée une coalition planétaire administrée par un syndic américain.

La vision traditionnelle qui inspirait l’Otan ou l’Anzus disparait. Ce n’est même pas l’esprit de l’OSCE qui prévaut. Le président américain n’a pas hésité à fustiger la faiblesse de son alliée traditionnelle, l’Europe « méconnaissable » qui se trouve à « un point de bascule » pour l’énergie, l’immigration, les budgets de défense, confrontée à la perspective d’un « effacement civilisationnel »¹⁵ allant jusqu’à humilier certains gouvernements. Le monde ancien qui s’efface était régi, plus ou moins bien, par le droit et les organisations internationales : la paix par le droit. Un monde nouveau se dresse régi par la force et la puissance économique. L’intérêt des Etats-Unis prévaut, par un retour à la norme historique de la diplomatie américaine, il commande le non-engagement, corollaire de la doctrine Monroë¹⁶. Pour échapper au piège de Thucydide¹⁷, le Président des Etats-Unis apparaît comme un « révisionniste » du système international, autant que le Président chinois Xi Jinping et le Président de la Russie¹⁸. Il ne se considère plus comme le chef du monde libre, l’affaire du Groenland en témoigne, mais il entend aussi mettre un terme au monde des guerres sans fin, tout en restant une puissance mondiale, stratégique et économique, face aux deux autres empires. A cette fin, il veut conserver le leadership américain dans le monde, sans que les Etats-Unis soit un modèle. Sous cet angle, le Conseil de la paix est aussi un autre signe de la fin de l’Occident tel qu’on le concevait depuis la deuxième guerre mondiale.

Jean-Yves de Cara

Professeur émérite Université Sorbonne Paris Cité

Avocat au barreau de Paris